Karlheinz Niclauß

 

Gouvernementale Parlamentskontrolle in der Kanzlerdemokratie?

 

Im Jahre 1988 habe ich versucht, den Begriff der Kanzlerdemokratie anhand von fünf Merkmalen zu beschreiben[1]. Dieser Regierungstyp zeichnet sich erstens durch eine Verwirklichung des Kanzlerprinzips im politischen Sinne aus. Der Bundes­kanzler besitzt demnach nicht nur eine abstrakte Richtlinienkompetenz, sondern muß bei der Vorbereitung der politischen Entscheidungen eine zentrale Rolle spie­len. Es ist seine Aufgabe, die Zustimmung zur Regierungspolitik im Kabinett, bei den Fraktionen sowie bei den Parteien und Interessengruppen herbeizuführen. Schließlich muß der Kanzler seine Politik in den Medien glaubhaft vertreten.

 

Das zweite Merkmal der Kanzlerdemokratie ist das persönliche Prestige des Bun­deskanzlers. Der Kanzler verkörpert die Regierungspolitik mit der heute unaus­weichlichen Personalisierung und steht im Mittelpunkt der Medienberichterstat­tung. Als drittes Merkmal gehört zur Kanzlerdemokratie die enge Verbindung des Kanzleramts mit der Führung der größten Regierungspartei. Diese Verbindung kann durch Personalunion zwischen Kanzleramt und Parteivorsitz hergestellt wer­den; sie kann aber auch in der Kooperation des Parteivorsitzenden mit dem Kanz­ler bestehen. Umstritten ist in diesem Zusammenhang das Beispiel Helmut Schmidts, der später selbst bedauerte, nicht den Parteivorsitz der SPD angestrebt zu haben. Peter Haungs und Wolfgang Jäger vertraten demgegenüber 1988/89 die Auffassung, ohne die integrierende Rolle Brandts wäre Schmidt als Kanzler be­reits früher gescheitert[2].

 

Das vierte Merkmal der Kanzlerdemokratie ist der Dualismus zwischen Regierungs- und Koalitionslager. Bereits Konrad Adenauer benutzte die Polarisie­rung zwischen den beiden Lagern als Instrument des Machterhalts. Zur Zeit der Großen Koaliton trat dieser Dualismus vorübergehend zugunsten einvernehmlicher Entscheidungen zurück, so daß die Regeln der Kanzlerdemokratie zwischen 1966 und 1969 größtenteils außer Kraft gesetzt waren. Das fünfte typische Merkmal bildet das persönliche Engagement des Kanzlers in der Außenpolitik. In diesem Zusammenhang spielen die internationalen Gipfeltreffen eine große Rolle. Hier verkünden die Staats- und Regierungschefs die vorher vorbereiteten Erklärungen und Entschließungen und nehmen die Gelegenheit wahr, sich in den Medien wir­kungsvoll in Szene zu setzen

 


Das so verstandene Konzept der Kanzlerdemokratie wurde vor allem in der schwä­cheren Regierungsphase Helmut Kohls gegen Ende der achtziger Jahre in Frage gestellt. Die Kanzlerdemokratie, argumentierte man damals, sei zur Koalitions­demokratie degeneriert und >historisch überholt<, weil der Kanzler nur noch mit einem umfassenden Konsensus im Stile der >Großen Koalition< regieren könne. Die Adenauer-Forschung nahm den Begriff für den ersten Bundeskanzler allein in Anspruch und sprach seinen Nachfolgern die Fähigkeit zur >Kanzlerdemokratie< ab[3].

 

Mit der Wiedervereinigungspolitik Kohls und nach den Anfangsschwierigkeiten seines Nachfolgers Schröder hat das Konzept aber wieder an Überzeugungskraft gewonnen. Die Gegenargumente waren auch insofern missverständlich, als es mir - anders als einer bestimmten Richtung der Zeitgeschichtsschreibung -  nicht darum ging, die Machtvollkommenheit starker Kanzlerpersönlichkeiten zu beschreiben. Ich wollte vielmehr die Ursachen für Machtgewinn, Machterhalt und Machtverlust des Regierungschefs analysieren. Das Konzept der Kanzlerdemokratie sollte auch für den Kanzler gelten, der in Schwierigkeiten geraten ist und mit seiner Ablösung rechnen muss.

 

Ich werde im Rahmen dieses Beitrags versuchen, die Frage nach der Kontrolle der Regierung über das Parlament mit einer Gegenüberstellung von Kanzlerdemokra­tie und Parlamentsaufgaben zu beantworten. Mit Hilfe dieses Vergleichs will ich klären, ob die Regierungsform der >Kanzlerdemokratie< die Funktionsweise des Parlaments verändert oder beeinträchtigt. Als Funktionen des Parlaments sollen in diesem Zusammenhang die Kontrolle der Regierung, die Gesetzgebung, die Wahl und Unterstützung der Regierung sowie die >Öffentlichkeitsfunktion< gelten. Sie werden in dieser Reihenfolge untersucht mit dem Ziel, die Wirkung des Regie­rungstyps >Kanzlerdemokratie< aufzuzeigen. Zunächst wende ich mich den Kontroll- und Gesetzgebungsfunktionen des Parlaments zu.

 

Kontrolle und Gesetzgebung


Was die Regierungs- und Verwaltungskontrolle durch das Parlament betrifft, so hat das parlamentarisches Regierungssystem zur Folge, dass die Regierungspartei­en nur in Ausnahmefällen an einer Kontrolle >ihrer< Regierung interessiert sind. Der Begriff >Kontrolle< ist allerdings nicht eindeutig. Er bedeutet nach der Dar­stellung von Ismayr einerseits frühzeitige Einwirkung auf die >Programment­wicklung< und die Initiativen der Regierung, andererseits die Überprüfung exeku­tiven Handelns. Als Überprüfung kann man Kontrolle von der Gesetzgebung un­terscheiden, obgleich eine strikte Abgrenzung kaum möglich ist. Die so verstande­ne Kontrolle ist in erster Linie die Aufgabe der Opposition. Diese verfügt im Bun­destag über die entsprechenden Instrumente, wie z.B. die Große Anfrage, die Ak­tuelle Stunde, Untersuchungsausschüsse, Enquête-Kommissionen, Hearings. Die Opposition bleibt bei der Nutzung dieser Kontrollinstrumente zwar immer Parla­mentsminderheit; sie kann aber außerparlamentarische Kontrollmittel anstoßen (Presse, Interessengruppen, Bürgerinitiativen, Demonstrationen).

 

Für die Gesetzgebung, die legislative Aufgabe im engeren Sinne, hat das parla­mentarische Regierungssystem die gleichen Konsequenzen wie für die Kontrol­laufgaben: Die Gesetzgebung ist in erster Linie eine Angelegenheit der Exekutive und der Regierungsmehrheit. Vorschläge der Opposition haben im Bundestag kaum Aussicht auf Erfolg. In der Zeit von 1983 bis 1998 waren nur fünf Opposi­tionsvorlagen erfolgreich. Die Opposition kann allerdings die Formulierungen der Regierungsvorlagen erheblich beeinflussen, wenn sie im Bundesrat eine Mehrheit der Stimmen kontrolliert. Etwa die Hälfte der Gesetzentwürfe wird von der Regie­rung eingebracht, und auch ein großer Teil der Entwürfe der Regierungsfraktionen wurde in den Ministerien vorbereitet. Die Bundesregierung profitiert hierbei von der Stärke ihres Hilfspersonals (ca. 25.000 Beamte und Angestellte in den Ministe­rien und Bundesbehörden) und von der zunehmenden >Regelungsdichte< der Ge­setze und Verordnungen. Gesetzesvorlagen aus den Ministerien sind oft so mit Daten und Statistiken angereichert, dass die >Entmachtung der Kontrolleure< droht[4].

 


Bei der Beratung von Gesetzesprojekten im Bundestag macht sich die hierarchi­sche Struktur der Fraktionen bemerkbar. Die Vorsitzenden der Arbeitsgruppen und Arbeitskreise sowie die Berichterstatter in den Ausschüssen sind mit der Materie seit längerem vertraut, während die Fraktionsführung bestrebt ist, der Regierung >den Rücken frei zu halten<. Suzanne Schüttemeyer kommt in ihrer Studie über die Fraktionen des Bundestages zu dem Ergebnis: >Regierungsfraktionen haben die politische, auch sachpolitische Führung an ihre Regierungsmitglieder delegiert, und dem (engeren) Fraktionsvorstand obliegt es, Regierungs- und Fraktionswille in Einklang zu bringen<[5]. Manfred Schwarzmeier hat aufgrund einer empirischen Untersuchung über den Einfluss des Bundestages den Begriff der >Mitsteuerung< eingeführt. Mitsteuerung bedeutet, dass die Regierung zwar >Träger der primären Steuerungsfunktion< ist, die Mehrheitsfraktionen (oder einzelne Abgeordnete) aber ihren Einfluss geltend machen, wenn ihre Vorstellungen von den Regierungsplänen abweichen. Die Kontrollmöglichkeiten der Regierungsfraktionen haben demnach überwiegend informellen Charakter und müssen frühzeitig einsetzen, bevor die politische Weichenstellung mit den Ministerien, den Interessengruppen und dem Koalitionspartner abgesprochen ist[6] .

 

Darüber hinaus erzeugt die für die Kanzlerdemokratie charakteristische Polarisie­rung zwischen Regierungs- und Oppositionslager im Parlament einen großen Kon­formitätsdruck. In der Außenpolitik besteht nach wie vor eine Praerogative der Re­gierung, die sich in der Reisediplomatie des Kanzlers und des Außenministers sowie in der Vertraulichkeit sicherheitsrelevanter Informationen äußert.

 

Gouvernementale Vorteile auf der zweiten Ebene

Man kann diese Begrenzung der Kontroll- und Gesetzgebungstätigkeit im parla­mentarischen Regierungssystem als >naturgegeben< bezeichnen, weil die Regie­rung aus dem Parlament hervorgeht und die Mehrheitsfraktionen die Spitzenposi­tionen der Exekutive besetzen. Die Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion des Bun­destages wird aber durch drei weitere Entwicklungen begrenzt, die außerhalb des parlamentarischen Regierungssystems sozusagen auf einer zweiten Ebene angesie­delt sind. An erster Stelle ist hier das zunehmende Gewicht der Verordnungen und Richtlinien der EU zu nennen. In der 13.Wahlperiode (1994 - 1998) traten mehr als 2.000 EU-Vorlagen in Kraft. Die Bundesregierung muss dem Bundestag zwar jeweils Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Diese kann aber allein aus Gründen der Arbeitsbelastung der Abgeordneten nur bei wenigen Vorlagen erfolgen. Hier liegt eine Verschiebung der Gesetzgebungskompetenzen vom Parlament, bzw. von den Mehrheitsfraktionen zur Regierung vor, weil diese über den Rat der Union die europäische Gesetzgebung mitgestaltet.

 


Eine weitere Gefahr für die Gesetzgebungskompetenzen des Parlaments und seiner Mehrheitsfraktionen ergibt sich aus den Koalitionsrunden. Diese informellen G­espräche werden in der Regel vom Chef des Bundeskanzleramts vorbereitet und vom Kanzler geleitet. Koalitionsgespräche von Regierungsmitgliedern mit den Fraktionsspitzen lassen sich nach Rudzio bis in das Jahr 1962 zurückverfolgen[7]. Unter den Kanzlern Schmidt und Kohl nahmen neben den Vorsitzenden und Ge­neralsekretären der Regierungsparteien die Vorsitzenden und Parlamentarischen Geschäftsführer der Koalitionsfraktionen sowie einzelne Bundesminister teil. Das im Oktober 1998 gebildete rot-grüne Regierungsbündnis sieht sogar im schriftlich formulierten Koalitionsvertrag einen Koalitionsausschuss vor. Er soll mit je acht Vertretern beider Partner besetzt sein. Das erste Treffen des Koalitionsausschusses fand am 3. Dezember 1998 statt. Von der SPD und den Grünen waren je drei Mi­nister, drei, bzw. zwei Fraktionsvertreter und je ein Mitglied der Parteiführung beteiligt. Die Massenmedien werteten dieses Treffen überwiegend als ein Krisen­zeichen der noch jungen rot-grünen Koalition. Seitdem tagt das Gremium nach Bedarf, und die Besetzung wird flexibler gehandhabt. Teilnehmer sind in der Re­gel der Bundeskanzler und alle Minister der Grünen, die Parteivorsitzenden und  der Bundesgeschäftsführer der Grünen, der Generalsekretär der SPD sowie die Fraktionsvorsitzenden der beiden Koalitionspartner. Hinzu kommen SPD-Minister entsprechend der zu beratenden Sachthemen und Spezialisten aus den Fraktionen.

 

Die Führung der Regierungsfraktionen ist bei diesen Gesprächen zwar immer prä­sent, muss ihren Einfluss aber mit Vertretern der Parteien und zusätzlichen Regie­rungsvertretern teilen. In der Regel ist ein Koalitionsausschuss als >Strategieaus­schuss< (Kropp) geplant, der politische Differenzen zwischen den Regierungspart­nern schon im Vorfeld entschärfen soll. Die Absprachen der Koalitionsrunde erhö­hen den Konformitätsdruck für den einzelnen Abgeordneten. Wenn sich Wider­stand gegen die informellen Absprachen regt, kann die Fraktionsführung auf die drohende Belastung der Koalition und auf das negative Bild in der Öffentlichkeit verweisen. Mit informellen Vorentscheidungsgremien, die in Wirklichkeit Ent­scheidungsgremien sind, wird die Organisationsgewalt des Bundeskanzlers de facto über den eigentlichen Regierungsbereich hinaus erweitert. Waldemar Schrec­kenberger sieht in den Koalitionsrunden Helmut Kohls eine Schwächung des Kabi­netts und eine Bestätigung der von Anfang an kanzlerorientierten Regierungspra­xis. Koalitionsgespräche stören seiner Auffassung nach >die politische Balance zwischen Regierung und Parlament< zu Lasten des letzteren[8]. 

 

Eine Gouvernementalisierung des politischen Prozesses und damit eine Beschrän­kung des Parlaments droht drittens von Seiten der Beiräte. Dieses Problem wurde allerdings nicht erst zur Zeit des gegenwärtigen Bundeskanzlers akut. Interessant ist die 1964 formulierte vehemente Kritik des späteren Verfassungsrichters Ernst-Wolfgang Böckenförde am >Sachverständigenrat für die Begutachtung der gesamt­wirtschaftlichen Entwicklung<. Böckenförde schrieb damals in seiner Habilita­tionsschrift, wenn derartige Beiräte selbständig handelten und >unmittelbar< der Öffentlichkeit gegenüberträten, bewegten sie sich an der Grenze zur >unverant­wortlichen Nebenregierung<[9].

 


Für das Jahr 1992 zählt v. Beyme 294 Beiräte, von denen allerdings nur einer im Bundeskanzleramt verankert war[10]. Unter der Kanzlerschaft Gerhard Schröders nahmen die Beiräte auf oberster Ebene zu. Das >Bündnis für Arbeit< wurde wie­derbelebt. Der ehemalige Bundespräsident Richard v. Weizsäcker stand einer Ex­pertenkommission zur Reform der Bundeswehr vor. Rita Süssmuth leitete eine Kommission für Fragen der Zuwanderung, und der Atomausstieg wurde in einer Konsensusrunde beschlossen. Im Jahre 2001 kamen der >Rat für nachhaltige Entwicklung< und der >Nationale Ethikrat< hinzu. Schröder gelang es, auch promi­nente Unionspolitiker in den Beratungsprozess einzubinden. Der Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen wollte nicht zurückstehen und berief einen dekorativen >Zukunftsrat NRW<. Neben zwei Professoren und einer Professorin sind hierin u.a. ein Weihbischof, ein evangelischer Vizepräses und ein Fußballbundestrainer vertreten, der allerdings stark abstiegsgefährdet war.

 

In der Presse fand die Nominierung neuer Beiräte ein eher kritisches Echo. Die >Süddeutsche Zeitung< befürchtete einen >Bypass um das Parlament<, und Heri­bert Prantl schrieb im gleichen Blatt einen Kommentar mit dem Titel >Schröders Räterepublik<. Interessant sind die Gegenargumente von Frank Walter Steinmeier, dessen Qualitäten als Chef des Kanzleramts bereits mit denen seiner ungleichen Vorgänger Hans Globke und Manfred Schüler verglichen werden. Steinmeier be­gründete die Konsensusverfahren und Beiräte einerseits mit dem komplizierten >Institutionengefüge< der Bundesrepublik, welches zum >Versagen der christde­mokratischen Politik< beigetragen habe. Schröder setze auf Dialog und habe z.B. beim Atom-Konsens die Politikverflechtung überwunden. Das zweite Argument Steinmeiers zugunsten informeller Entscheidungsvorbereitung lautet, in der heuti­gen Zeit verfügten Regierung und Parlament nicht mehr über das notwendige Wis­sen, um sachadäquate Entscheidungen zu treffen. Sie müssten vielmehr den eige­nen Lernprozess organisieren[11].

 

Wahl und Unterstützung der Regierung

Eine weitere wichtige Aufgabe des Deutschen Bundestages (neben Gesetzgebung und Kontrolle) ist die Wahl des Bundeskanzlers. Die entsprechenden Vorschriften des Grundgesetzes sind bekannt. Der Parlamentarische Rat hatte bei der Festle­gung der Kanzlerwahl die Vorstellung, der Bundespräsident werde nach Vorliegen des Bundestagswahlergebnisses überlegen, welchen Kandidaten er für den ersten Wahlgang vorschlägt. Falls sein Vorschlag scheitert, sollten die Fraktionen nach einem geeigneten Kandidaten Ausschau halten. Die politische Wirklichkeit sieht anders aus, und man kann inzwischen die Frage stellen, bestimmt das Parlament wirklich, wer zum Kanzler gewählt wird und welche Koalition gebildet wird? Das Parteiensystem und die politische Auseinandersetzung in der Bundesrepublik zeichnen sich seit 1949 - wie bereits erwähnt - durch einen ausgeprägten Dualis­mus aus. Dieser Dualismus ging einher mit einer starken Personalisierung, die schon vor dem Aufkommen des Fernsehens die politische Auseinandersetzung prägte.

 


Bereits zur Zeit Konrad Adenauers vertraten wissenschaftliche Beobachter wie Alfred Grosser die Ansicht, die Bundestagswahlen hätten einen personal-plebiszi­tären Charakter[12]. Die Wahlergebnisse signalisierten aber in den ersten zwanzig Jahren der Bundesrepublik nur Zustimmung zum amtierenden Kanzler. Ein Wech­sel des Regierungschefs fand während der Legislaturperiode als >innerparteilicher Kanzlerwechsel< statt (z. B. die Amtsübernahme von Erhardt, Kiesinger und spä­ter Schmidt). Der erste Wechsel aufgrund von Wahlen war die Bildung der Regie­rung Brandt im Jahre 1969.

 

Die informellen Verfahrensregeln in der Bundesrepublik sehen vor, dass die beiden großen Parteien bereits Monate vor der Wahl Kanzlerkandidaten benennen. So­wohl die großen als auch die kleinen Parteien äußern in der Regel auch ihre Koali­tionsabsichten. Auf diese Weise werden dem Wähler rechtzeitig vor der Wahl zwei Politikangebote unterbreitet, die sich in den Personen, in der Koalitionszusammen­setzung und in programmatischen Aussagen unterscheiden. Im Fernsehwahlkampf spielen die Kanzlerkandidaten eine dominierende Rolle. Die Bürger bestimmen am Wahltag auf quasi-plebiszitärem Wege den Regierungschef. Am Abend steht nor­malerweise fest, wer der zukünftige Bundeskanzler sein wird. Auch über die künf­tige Regierungskoalition wird in den meisten Fällen per Wählervotum entschieden. Die Parlamentsfraktionen beeinflussen zwar die Personal- und Sachentscheidun­gen im Zuge der Koalitionsverhandlungen. Sie müssen aber dem Wählervotum zum Kanzlerkandidaten und zur Koalition Rechnung tragen, wenn dieses deutlich erkennbar ist. Dies bedeutet zweifellos einen Verlust an parlamentarischer Macht zugunsten der plebiszitär legitimierten Regierung.

 

Helmut Kohl kam 1982 durch eine Fraktionsentscheidung ins Amt. Mit dem Be­schluss der CDU/CSU-Fraktion, in der Mitte der Legislaturperiode ein konstrukti­ves Misstrauensvotum gegen Helmut Schmidt einzuleiten, wurde er >automatisch< Kanzlerkandidat der Union. Gerade das Beispiel der Regierungsbildung Kohls zeigt aber, wie weitgehend die Bestimmungen des Grundgesetzes bereits durch informelle Konventionen (conventions) überlagert werden: Das Votum des Bun­destages war offenbar keine ausreichende Legitimation für den gleichzeitigen Wechsel von Kanzler und Koalition. Hierfür schien ein positives Votum der Wäh­ler notwendig zu sein, das nach der Auflösung des Bundestages mit dem Wahler­gebnis vom 6. März 1983 erreicht wurde. Diese nachgeholte Legitimation stärkte die plebiszitären Elemente in der bundesdeutschen Realverfassung und relativierte die verfassungspolitische Bedeutung der Bundestagsentscheidung beim konstrukti­ven Misstrauensvotum.

 


Polarisierung, Personalisierung und die Entscheidung der Wähler über die zukünf­tige Regierungsformation sind auch in anderen politischen Systemen zu beobach­ten. Das früheste Beispiel hierfür liefert Großbritannien, wo sich mit dem Nieder­gang der Liberalen in den dreißiger Jahren der Parteiendualismus durchsetzte. Die Wahl des Unterhauses ist seitdem gleichbedeutend mit der Nominierung des Pre­mierministers, der von der Königin ernannt und nicht vom Parlament gewählt wird. Maurice Duverger bezeichnet Systeme, in denen die Parlamentswahl die Wahl des Regierungschefs beinhaltet, als >Monarchie républicaine< (republika­nische Monarchie) und gab seinem gleichnamigen Buch aus dem Jahre 1974 den schönen Untertitel >Comment les démocraties se donnent des rois<[13].

 

Die britischen und zum Teil auch die französischen Parteien haben sich auf den Wandel zur >republikanischen Monarchie< eingestellt und neue innerparteiliche Wahlverfahren für die Spitzenkandidaten eingeführt. Die beiden großen deutschen Parteien zogen bisher aus dem Systemwandel noch keine Konsequenzen. Bei der SPD ist zwar die Direktwahl des Kanzlerkandidaten durch die Mitglieder seit 1993 im Parteistatut vorgesehen. Die Bestimmung ist allerdings unverbindlich, wenig präzise und kam bisher nicht zur Anwendung. Die Defizite der SPD in diesem Punkt wurden 1997/98 durch die geschickte Präsentation der Konkurrenz um die Kandidatur überspielt sowie durch die mutige Strategie Schröders, die niedersäch­sische Landtagswahl zur Vorwahl des Kanzlerkandidaten zu erklären.

 

Bei der CDU/CSU traten die Versäumnisse deutlich hervor. Zwischen den beiden Unionsparteien gibt es weder ein verbindliches Verfahren zur Nominierung des Kanzlerkandidaten, noch ist der Zeitpunkt der Nominierungsentscheidung festge­legt. In dieser Situation besteht ein praktisch unbegrenzter Spielraum für die Me­dien und für taktische Manöver in den eigenen Reihen. Die dauernde Diskussion über die Kanzlerkandidatur kann zu Abnutzungserscheinungen bei den Kandidaten führen. Eine Kampfabstimmung in der Fraktion ruft den Eindruck der Uneinigkeit hervor und hinterlässt beim unterlegenen Kandidaten Blessuren. Der Verzicht der CDU-Vorsitzenden zugunsten des CSU-Kandidaten Stoiber war deshalb folge­richtig und >systembedingt<. Der Weg der britischen Konservativen, die unter dem Eindruck ihrer Wahlniederlagen ein neues Verfahren zur Bestimmung ihres Lea­ders einführten, steht der CDU/CSU noch bevor[14].

 

Das Parlament in der Mediendemokratie


Im letzten Teil meines Beitrags wende ich mich der Öffentlichkeitsfunktion des Bundestags zu, die man zutreffender als die Aufgabe des Parlaments beschrieben hat, die Kommunikation zwischen der Gesellschaft und dem zentralen politischen Entscheidungssystem zu sichern. Auf der einen Seite ist der Bundestag das einzige unmittelbar gewählte Verfassungsorgan. Er ist außerdem durch seine Abgeordne­ten im gesamten Bundesgebiet präsent. Dies gilt auch für die Listenabgeordneten, die in der Regel einen Wahlkreis betreuen. Andererseits hat Gerhard Loewenberg bereits 1967 in seiner großen Studie über den Parlamentarismus in der Bundesre­publik auf die >mit dem Parlament konkurrierenden Kommunikationswege< hinge­wiesen. Die Regierung halte Pressekonferenzen ab, gebe Interviews und lanciere Leitartikel; Interessengruppen suchten den direkten Zugang zu den Ministerien[15]. Der Bundestag ist seit der Regierungszeit Adenauers nie in dem Maße der Ort der politischen Erstinformation gewesen wie das britische Unterhaus. Der Bundes­kanzler verfügt über das Bundespresseamt, die Ressortminister besitzen eigene Presseabteilungen, beide treten in der Bundespressekonferenz auf und haben jeder­zeit Zugang zu den Medien. Mit dem Aufkommen des Fernsehens erhielt die Per­sonalisierung eine neue Qualität. Die führenden Politiker (und nicht der gesamte Bundestag) erlangten Zutritt zu den Wohnzimmern der Wähler. Das Bild des Poli­tikers, sein Image, hat eine größere Wirkung als sein gesprochenes Wort. Die Fernsehtauglichkeit wurde zum wichtigen Kriterium bei der Vergabe von politi­schen Spitzenpositionen.

 

In der sogenannten Mediendemokratie bestimmen die Massenmedien politische Themen, und die Politiker müssen auf dieses >agenda setting< reagieren. Sie be­nutzen aber auch ihrerseits die Medien, um ihre politischen Ziele durchzusetzen. Durch öffentliche Erklärungen werden z.B. Partei und Fraktion in Zugzwang ge­bracht. Die Journalisten sind bei ihrer Jagd nach Aktualität selten in der Lage, das Ansprechen und Verschweigen bestimmter Themen zu durchschauen. Politiker mit entsprechenden Arbeitsstäben nutzen deshalb die Medien, um sich direkt an die Bürger zu wenden. Dies gilt insbesondere für den Bundeskanzler, dessen Position in Zeiten des Umbruchs und in Krisensituationen unangreifbar zu werden scheint. Die Rückkoppelung erfolgt in zunehmendem Maße an Parlament und Parteien vorbei durch differenzierte Meinungsbefragung. Auf diese Weise erhält die Regie­rung ihre Signale, wie ihre Politik beim Wähler ankommt.

 


An psychologischen Erklärungsversuchen für die direkte Beziehung zwischen dem demokratischen Führer und dem Bürger fehlt es nicht. Nach Theodor W. Adorno leidet der Einzelne an Unwissenheit und Konfusion. Um das Unverständliche sei­ner Umgebung zu verstehen flüchtet er einerseits in die Stereotypen der Massen­medien, andererseits in die Personalisierung politischer Zusammenhänge[16]. Roger-Gérard Schwartzenberg, gegenwärtig französischer Forschungsminister, schrieb 1977 in seinem Buch >L´etat spectacle<, das Fernsehen vermittele dem Bürger die Illusion, den Regierungschef persönlich zu kennen wie man früher in kleinen Or­ten den Bürgermeister kannte. Politik wird im Fernsehen als Unterhaltung dar­gestellt. Selbst die Nachrichtensendungen bieten nach Neil Postman den Rahmen für Entertainment. Albrecht Müller, der ehemalige Wahlkampfmanager Willy Brandts, umriss die Folgen mit dem knappen Kommentar: >Die Talkshow ersetzt den Ortverein und das Parlament<[17].

 

Résumé

Meine Überlegungen zum Parlament in der Kanzlerdemokratie bewegen sich auf zwei Ebenen. Zum Einen im gesicherten Bereich des Verfassungsbestimmungen, der Geschäftsordnungen, der Staatsorganisation und der formellen Verfahren. Auf der zweiten Ebene, die sehr viel schwieriger zu beschreiben ist, spielen die Me­dien, die Parteipolitik, die Personalisierung und plebiszitäre Elemente eine ent­scheidende Rolle. Im >gesicherten Bereich< sind der Einfluss der Exekutive in der Gesetzgebung und ihre Unempfindlichkeit gegen Kontrolle zwar stark ausgeprägt. Dies gilt sowohl für den politischen Leitungsbereich als auch für die Bürokratien. In den Reihen der Regierungsfraktionen gibt es trotz des Konformitätsdrucks im­mer Beispiele für Widerspruch und Kontrolle, wie etwa beim sogenannten Sicher­heitspaket II. Die Oppositionsabgeordneten besitzen in den Ausschussberatungen Mitwirkungsmöglichkeiten und können die Regierungspolitik auf indirektem Wege über die Medien, über Interessengruppen oder Ländereinrichtungen kritisieren. Trotz der im internationalen Vergleich guten Ausstattung der Bundestagsabge­ordneten machen ihnen allerdings die Regelungsdichte der Vorschriften und das versteckte Bürokratieinteresse zu schaffen. So z.B. wenn biometrische Daten auf deutschen Personalausweisen gefordert werden, um islamische Terroristen besser fassen zu können. Insgesamt kann man aber auf der Ebene der formellen Verfah­ren noch nicht von einer gouvernementalen Kontrolle sprechen, die über das in parlamentarischen Systemen übliche Maß hinausgeht.

 


Auf der zweiten Ebene des Informellen sehe ich allerdings Gefahren für den Ein­fluss des Parlaments. Dass die Verfassungsstruktur der EU das Gewicht der Regie­rungen und damit auch von Premierministern und Kanzlern stärkt, liegt auf der Hand. Hinzu kommen Entwicklungen in der politischen Willensbildung, die mit den Kategorien der Regierungslehre und des Staatsrechts kaum zu erfassen sind. Die Hierarchiebildung in den Fraktionen erhöht den Regierungseinfluss. Sie wird durch die innere Struktur der deutschen Parteien abgesichert, bei denen ein mehr­stufiges Delegiertenwesen die Mitgliedschaft entmündigt. Eine Einigung im Kabi­nett oder in der Koalitionsrunde bedeutet in der Regel bereits eine Entscheidung in der Sache, weil der deutsche Wähler die Geschlossenheit von Fraktionen, Regie­rungen und Parteien in hohem Maße schätzt. Der Bundeskanzler hat es deshalb leicht, seine Politik mit dem Hinweis auf bereits getroffene Absprachen in den Regierungsfraktionen durchzusetzen.

 

Besonders deutlich treten die gouvernementalen Tendenzen im Medienbereich zu Tage. Auch die Abgeordneten treiben inzwischen eine erfolgreiche Öffentlich­keitsarbeit, beherrschen die Kunst des 30-Sekunden-Interviews, besuchen Talk­shows und sind in der Presse ihres Wahlkreises präsent. Den führenden Regie­rungsmitgliedern steht der Medienbereich jedoch jederzeit offen. Der Unterschied in der >Wahrnehmungshäufigkeit< zwischen dem normalen Parlamentarier und den Regierungsmitgliedern ist erheblich. Kanzler und Minister haben die mit Ab­stand größte Chance, ein Fernseh-Charisma zu erwerben und eine pseudo-persön­liche Beziehung zu den Zuschauern aufzubauen. Die größte Gefahr für den Parla­mentarismus resultiert deshalb aus dem grundsätzlichen Unterschied zwischen der >Welt der Bilder< in der Massenkommunikation und den parlamentarischen Bera­tungen, die am argumentativen Diskurs orientiert sind. Die Frage: >Gibt es eine gouvernementale Parlamentskontrolle in der Kanzlerdemokratie?< würde ich des­halb beantworten mit: >Noch nicht, aber sie ist keineswegs auszuschließen<.

 



[1]K. Niclauß: Kanzlerdemokratie - Bonner Regierungspraxis von Konrad Adenauer bis Helmut Kohl, Stutgart 1988, S. 66 f.

[2]P. Haungs: Kanzlerprinzip und Regierungstechnik im Vergleich: Adenauers Nachfolger (Aus Politik und Zeitgeschichte, B 1-2/89, S. 35 ff.); W. Jäger: Von der Kanzlerdemokratie zur Koalitionsdemokratie (Zeitschrift für Politik 2, 1988, S. 25-28)

[3]W. Jäger: Wer regiert die Deutschen? Innenansichten der Parteiendemokratie, Zürich 1994, S. 62-68; A. Doering-Manteuffel: Die Bundesrepublik in der Ära Adenauer. Außenpolitik und innere Entwicklung 1949-1963, Darmstadt 1983, S. 24 ff.; Hans-Peter Schwarz: Adenauers Kanzlerdemokratie und  Regierungstechnik (Aus Politik und Zeitgeschichte, B 1-2/89, S. 15-27)

[4]W. Ismayr: Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2000, S. 239 ff. und 299

[5] S. S. Schüttemeyer: Fraktionen im Deutschen Bundestag, Opladen/Wiesbaden 1998, S. 318

[6] M. Schwarzmeier: Parlamentarische Mitsteuerung. Strukturen und Prozesse informalen Einflusses im Deutschen Bundestag, Wiesbaden 2001, S. 49 ff.

[7] W. Rudzio: Informelle Entscheidungsmuster in Bonner Koalitionsregierungen, in: H.-H. Hartwich/ G. Wewer (Hrsg.): Regieren in der Bundesrepublik II, Opladen 1991, S. 125-141

[8] W. Schreckenberger: Informelle Verfahren der Entscheidungsvorbereitung zwischen der Bundesregierung und den Mehrheitsfraktionen - Koalitionsgespräche und Koalitionsrunden (ZParl 25, 1994, S. 329-346); S. Kropp: Koalitionsverhandlungen nach Wahlen. Akteure, Strukturen, Programme, in: H.-U. Derlien / A. Murswieck (Hrsg.): Regieren nach Wahlen, Opladen 2001, S. 59-83

[9] E.-W. Böckenförde: Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, Berlin 1964, S. 256 f.

[10] K. v. Beyme: Der Gesetzgeber. Der Bundestag als Entscheidungszentrum, Opladen 1997, S. 157

[11]Süddeutsche Zeitung vom 18. und 19./20.5.2001

[12]A. Grosser: Les élections allemandes. Le plébiscite du 15e septembre 1957 (Revue française de science politique 7, 1957, S. 839-864)

[13]M. Duverger: La monarchie républicaine, Paris 1974

[14]K. Niclauß: Einer muß verzichten (Frankfurter Allgemeine Zeitung 10. 1. 2002)

[15]W. J. Patzelt: Vergleichende Parlamentarismusforschung als Schlüssel zum Systemverlgleich, in: W. Steffani/ U. Thaysen (Hrsg.): Demokratie in Europa - zur Rollle der Parlamente (ZParl, Sonderheft), Opladen 1995, S. 355-385, S. 380 ff.; G. Loewenberg: Parlamentarismus im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Tübingen 1969, S. 503 ff.

[16]T. W. Adorno: Studien zum autoritären Charakter, Frankfurt 1973, S. 186 ff.

[17]R.-G. Schwartzenberg: L´état spectacle - Essai sur et contre le star system en politique, Paris 1977, S. 229; N. Postman. Wir amüsieren uns zu Tode. Urteilsbildung im Zeitalter der Unterhaltungsindustrie, Frankfurt a. M. 1985, S. 123 ff.; A. Müller: Von der Parteiendemokratie zur Mediendemokratie. Beobachtungen zum Bundestagswahlkampf 1998, Opladen 1999, S. 83