Karlheinz Niclauß: Flugverkehr und öffentliche Hand, in: S. Brink / A. Wolff (Hrsg.): Gemeinwohl und Verantwortung. Festschrift für Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, Berlin 2004, S. 271-283

 

I.

Die Verkehrspolitik für Bahn und Strasse löst zur Zeit weder bei den Bürgern noch bei den Politikern Begeisterung aus: Die Bundesbahn verprellte durch ein allzu kompliziertes Tarifsystem einen Teil ihrer Kunden und musste ihr Angebot nachbessern. Sie steht wegen vieler Verspätungen unter Kritik und muss wichtige Neubauvorhaben hinausschieben.. Beim Straßenverkehr beherrscht die Verzögerung des aufwendigen Mautsystems für den LKW-Verkehr die Pressekommentare. An erster Stelle steht hierbei die Sorge um die Einnahmeausfälle für den Bundeshaushalt, während die Rolle der Maut als verkehrslenkende Maßnahme kaum thematisiert wird. Offenbar sind die Autofahrer geduldiger als die Bahnbenutzer. Sie richten ihren Ärger auf den für PKW fast nur noch einspurig zu befahrenden Autobahnen  auf die jeweils Vorausfahrenden statt auf die Verkehrspolitiker.

 

Der Flugverkehr scheint von derartigen Problemen unberührt und schwebt über den verkehrspolitischen Niederungen. Sicher gab es auch hier Irritationen, etwa durch Flugzeugabstürze und den Terroranschlag auf das World-Trade-Center am 11. September 2001. Die Reisemöglichkeiten innerhalb Deutschlands und in die Urlaubsregionen bleiben aber wegen der günstigen Preise und der Zeitersparnis weiterhin attraktiv. Personen- und Frachtverkehr  erwiesen sich in den letzten Jahren als Wachstumsbranche. Im ersten Halbjahr 2003 stieg allein die Zahl der Passagiere beim innerdeutschen Flugverkehr um 9,3 Prozent. Sogenannte Billigflieger locken inzwischen mit Preisangeboten, die viele Ökonomen zu der kopfschüttelnden Frage veranlassen: „Wie ist das möglich?“. Das Flughafenkonzept der Bundesregierung vom 30. August 2000 rechnet dementsprechend bis 2015 mit jährlichen Steigerungsraten im Personenverkehr zwischen 3,7 und 5,9 Prozent. Kritiker des zunehmenden Flugverkehrs sehen sich in eine Außenseiterrolle gedrängt. Wähler und Gewählte scheinen in überwiegender Einmütigkeit der Auffassung zu sein, dass dem Luftverkehr für Personen und Fracht die Zukunft gehört[1].

 

Wie sich bei genauerem Hinsehen zeigt, spielt beim Flugverkehr nicht die invisible hand der freien Konkurrenz, sondern die „öffentlich Hand“ eine maßgebende Rolle. Der Steuerzahler ist auf verschlungenen Wegen, aber in erheblichem Ausmaß an der Fliegerei beteiligt. Bei den Fluggesellschaften scheint zumindest in Deutschland das Prinzip der freien Wirtschaft zu dominieren. Während auf internationaler Ebene noch mehrere Fluglinien im staatlichen Besitz sind, beläuft sich die Beteiligung des Bundes an der Lufthansa inzwischen nur noch auf wenige Prozent des Aktienbesitzes. Bei den Flughäfen sehen die Besitzverhältnisse allerdings anders aus: Sie sind zwar bis auf eine Ausnahme als GmbHs organisiert und damit der Form nach Privatgesellschaften. Der Anteil der öffentlichen Hand ist aber bei allen deutschen Flughäfen erheblich. In der Regel befinden sie sich vollständig im Besitz der Gebietskörperschaften. Die Länder, die betreffenden Gemeinden und in einigen Fällen auch der Bund stellen das Betriebskapital und besetzen die entsprechenden Positionen in den Aufsichtsräten.

 

Der Flughafen Köln/Bonn zum Beispiel ist zu jeweils ca. 31 Prozent im Besitz des Bundes, des Landes Nordrhein-Westfalen und der Stadt Köln. Die Stadt Bonn besitzt 6 Prozent und die beiden umliegenden Landkreise weniger als ein Prozent der Anteile. Im Aufsichtsrat sitzen dementsprechend  drei Beamte aus Bundesministerien, drei Vertreter Nordrhein-Westfalens, drei Kommunalpolitiker aus Köln und einer aus Bonn. Hinzu kommen vier Vertreter der Arbeitnehmer des Flughafens. Der Aufsichtsratsvorsitzende  und Kölner Stadtverordnete Rüther (SPD) sowie der Vertreter der Stadt Bonn im Aufsichtsrat, der CDU-Stadtverordnete Reiner Schreiber, mussten im Frühjahr 2002 wegen der im Müllskandal gegen sie erhobenen Korruptionsvorwürfe ausscheiden. Der Aufsichtsrat des kleineren Flughafens Nürnberg ist „drittelparitätisch“ besetzt: Die bayerische Staatsregierung entsendet Innenminister Dr. Beckstein, der zugleich Vorsitzender des Aufsichtsrats ist, sowie zwei Spitzenbeamte aus dem Wirtschafts- und Finanzministerium. Die Stadt Nürnberg ist mit ihrem Oberbürgermeister und zwei Stadtverordneten vertreten. Hinzu kommen drei Vertreter der Arbeitnehmer. Am Münchener Flughafen ist der Bund mit 26 Prozent beteiligt. Der Freistaat Bayern kontrolliert hier mit 51 Prozent die Mehrheit. 23 Prozent der Anteile liegen bei der Stadt München

 

Versuche, die Flughäfen zu privatisieren, blieben bisher die Ausnahme. In Düsseldorf hat man eine Teilprivatisierung durchgeführt, da das Land Nordrhein-Westfalen Ende 1997 seinen 50-Prozent Anteil an die Airport-Partners GmbH verkaufte. Die restlichen 50 Prozent des Flughafens sind weiterhin in Händen der Stadt Düsseldorf. In Hamburg verfuhr man ähnlich: Die Gesellschaften Hochtief und Air Rianta erwarben 36 Prozent der Anteile, während 64 Prozent bei der Hansestadt verblieben. In beiden Fällen bleibt der Einfluss der Kommunen allerdings bestehen. Die Stadt Düsseldorf stellt fünf Aufsichtsratsmitglieder, und ihr Oberbürgermeister nimmt den Vorsitz im Aufsichtsrat wahr. Hamburg entsendet drei Vertreter in den Aufsichtsrat seines Flughafens. Auch beim Ausbau der Flughäfen gibt es Beispiele für Public-Private-Partnership: Beim Neubau des Terminals 2 des Münchener Flughafens beteiligte sich die Lufthansa mit 40 Prozent und erhielt hierfür privilegierte Nutzungsrechte. Die „öffentliche Hand“ in Gestalt der Flughafen München GmbH übernahm 60 Prozent der Baukosten. Das Vorhaben, mit dem Großflughafen Berlin-Brandenburg  den Bau und Betrieb eines Airports erstmals privat zu finanzieren, ist nach elfjährigen Bemühungen allerdings gescheitert. Berlin und Brandenburg hoffen nun auf eine öffentliche Finanzierung des Projekts unter Beteiligung des Bundes[2].

 

Der Flughafen Frankfurt wird im Unterschied zu den anderen deutschen Airports als Aktiengesellschaft geführt. Der öffentliche Einfluss ist aber auch hier gesichert, weil nur ein Teil der Anteile an der Börse gehandelt wird. Neben drei Vertretern des privaten Kapitals ist das Land Hessen im Aufsichtsrat mit einem Minister sowie zwei Landtagsabgeordneten der CDU und FDP vertreten. Für die Stadt Frankfurt sitzen die Oberbürgermeisterin  und ein weiterer Bürgermeister in diesem Gremium. Die Bundesregierung entsendet einen Abteilungsleiter aus dem Finanzministerium und einen Staatssekretär aus dem Verkehrsministerium. Von den zehn Arbeitnehmervertretern im Aufsichtsrat werden zwei von der Gewerkschaft Verdi gestellt.

 

Die Zahl der internationalen Verkehrsflughäfen in Deutschland beträgt 18. Hinzu kommen 44 Regionalflughäfen. Die Bundesrepublik hat damit die größte Flughafendichte in Europa. Die durchschnittliche Entfernung zwischen den 62 Airports beträgt hierzulande 77 Kilometer[3]. Die Entscheidungsstrukturen dieser Flughäfen sind „föderalistisch“ organisiert. Man kann davon ausgehen, dass mehrere hundert Aufsichtsratsmandate von Landes- und Kommunalpolitikern sowie von Spitzenbeamten der Länder und Kommunen wahrgenommen werden. Diese föderalistische Struktur fördert das Interesse der Parlamentarier und Amtsinhaber am Flugverkehr. Flughäfen gelten als Zukunftsinvestitionen, die Arbeitsplätze schaffen. Zur Identifikation mit dem Bahn- und Straßenverkehr bestehen dagegen kaum institutionelle Anknüpfungspunkte. Die politischen Aufsichtsratsmitglieder fühlen sich „ihrem“ Flughafen verbunden und sind jederzeit bereit, für einen Ausbau der Anlagen sowie für eine Erweiterung der Kapazitäten einzutreten. Auch die Opposition ist in der Regel bereit, die Expansionspläne zu unterstützen[4]. Die föderalistische Anbindung  der Flughäfen ist außerdem rechtlich abgesichert: Die Länder sind seit 1958 und 1961 zuständig für die Planfeststellung und die Genehmigung ziviler Flughäfen.

 

II.

Der Flugverkehr verfügt demnach über eine solide vertikale Verankerung im politischen System der Bundesrepublik. Die enge Verbindung der Flughäfen mit den politischen Instanzen auf allen drei Ebenen (Länder, Gemeinden, Bund) wirft aber vor allem zwei Fragen auf: Erstens könnten Loyalitätskonflikte auftreten zwischen der Wahrnehmung des Aufsichtsratsmandats in einer Flughafengesellschaft einerseits und dem politischen Mandat oder den amtlichen Aufgaben auf der anderen Seite. Da die politische Führung in Ländern, Bund und Gemeinden den Betrieb der Flughäfen kontrolliert, muss zweitens untersucht werden, ob sich aus dieser engen Verbindung mit der „öffentlichen Hand“ Subventionen und andere Vorteile für den Flugverkehr ergeben.

 

Kollisionen zwischen der Funktion im Aufsichtsrat und dem politischen Amt sind in der Tat nicht auszuschließen. Ein Beispiel für den Vorrang der Flughafeninteressen bietet die jüngste Gehaltserhöhung für die Manager des Frankfurter Flughafens: Im achtköpfigen Präsidialausschuss stimmten  die Vertreter der Anteilseigner für die Erhöhung, die vier Arbeitnehmervertreter dagegen. Da die Ja-Stimme des Vorstandsvorsitzenden und hessischen Ministerpräsidenten Koch in einer Patt-Situation doppelt zählt, kam die Erhöhung trotzdem zustande. Bei dieser Abstimmung setzte sich die Frankfurter Oberbürgermeisterin über einen Beschluss des Stadtparlaments hinweg, das die Gehaltserhöhung abgelehnt hatte[5]. Der hessische Ministerpräsident schied inzwischen aus dem Aufsichtsrat aus, um eine Interessenkollision beim Genehmigungsverfahren für die geplante Erweiterung des Frankfurter Flughafens zu vermeiden. Dieser Schritt hat aber nur optische Bedeutung, da die hessische Regierung ihre Sitze behält und Finanzminister Weimar (CDU) an Stelle Kochs neuer Aufsichtsratsvorsitzender wurde[6].

 

Ein weiteres Beispiel für die „Flughafenorientierung“ der Politiker lieferte die Verteilung der Ausgleichsmittel für Bonn anlässlich des Regierungsumzuges nach Berlin: Für die Verkehrsanbindung des Flughafens Köln/Bonn wurden 250 Millionen Euro zu Verfügung gestellt. Die Summe diente jedoch keineswegs zur Finanzierung des dringend notwendigen Bahnanschlusses der „Bundesstadt“ an ihren Flughafen, sondern zur Anbindung des Flughafens Köln/Bonn an die neue ICE-Strecke Köln-Frankfurt. Somit können Passagiere aus Köln und Frankfurt den Flughafen Köln/Bonn auf dem schnellsten deutschen Schienenweg erreichen, während die Bonner nach wie vor zeitraubend mit Bus, PKW oder Taxi über Ausfallstraßen und Autobahnen anreisen müssen[7]. Ähnlich zu bewerten ist die Durchsetzung der unbegrenzten Nachtfluggenehmigung für Köln/Bonn durch den damaligen Ministerpräsidenten Clement im Jahre 2000.

 

III.

Da Wunder im Bereich der Ökonomie selten vorkommen, sind die Zunahme des Flugverkehrs im Personen- und Frachtbereich sowie die günstigen Angebote der Fluggesellschaften erklärungsbedürftig. Bei der Unterstützung von wirtschaftlichen Unternehmungen oder Gruppen durch die „öffentliche Hand“  muss man unterscheiden zwischen direkten Zahlungen und indirekten Subventionen, die in der Regel im Verzicht auf Steuern und Abgaben bestehen. Direkte Unterstützung leistet zum Beispiel der Bund bei Pensionszahlungen, die sich aus der Privatisierung der Lufthansa ergaben (etwa 41,5 Millionen Euro im Jahre 2001). Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 erhielten die Lufthansa und andere Unternehmen 44,5 Millionen Euro Ausgleichszahlungen für die anschließenden Flugbeschränkungen. Die staatliche Unterstützung des Airbus-Programms ist ebenfalls zu den direkten Leistungen zu rechnen. Die direkten Subventionen für die Flughäfen entsprechen der starken Vertretung von Landes- und Kommunalpolitikern in deren Aufsichtsräten: Von 1991 bis 2001 wurden die Flughäfen von den Gebietskörperschaften im Jahresdurchschnitt mit 134 Millionen Euro unterstützt. Die Länder leisteten hierbei den größten Beitrag. Lediglich 1991 und 1995 war der Beitrag der Gemeinden höher als die Landessubventionen. Die Unterstützung durch den Bund lag von 1995 bis 1999 jeweils unter 10 Millionen und stieg erst 2000 und 2001 wieder bis auf ca. 20 und 30 Millionen Euro an. Nach einer Analyse des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) wurde der größte Teil der öffentlichen Mittel in den letzten Jahren für die laufenden Kosten der Flughäfen verwandt. Im Jahre 2001 waren dies 46,5 Millionen von 124,4 Millionen Euro, die den Flughäfen zuflossen[8]

 

Zu den indirekten Subventionen für Flughäfen gehören die Verkehrsanbindungen für den Schienen- und Straßenverkehr. Beim geplanten Bau des Berliner Großflughafens erwartete man zuletzt hierfür einen Finanzierungsbeitrag des Bundes in Höhe von 500 Millionen Euro[9]. Über die Erlöse aus dem Warenverkauf in den Duty-Free-Läden liegen keine Angaben vor. Sie beinhalten ebenso eine indirekte Subvention wie die Befreiung der Flughäfen von der Grundsteuer. Der Flughafen Köln/Bonn zahlt für sein Gelände Pacht an den Eigentümer Bundesrepublik Deutschland. Im Rechtsstreit über die Höhe dieser Pacht fordert der Bund statt der bisher gezahlten 500.000 Euro jährlich 13 Millionen Euro. Unabhängig vom Ausgang dieses Verfahrens kann man davon ausgehen, dass der Bund als Grundeigentümer den Airport bisher pro Jahr mit mehreren Millionen Euro subventioniert hat. Beim Grunderwerb für den neuen Niederrhein-Airport prüfte die EU-Kommissarin de Palacio, ob der an die Bundesvermögensverwaltung gezahlte Preis von 11,5 Millionen Euro nicht zu niedrig war und einen Wettbewerbsvorteil darstellt[10]. Die Europäische Union beteiligt sich allerdings ebenfalls an den Subventionen für die Flughafeneinrichtungen. Von den Deutschland für 2003 gewährten 23,71 Millionen Euro zum Ausbau der europäischen Infrastruktur gingen 15,4 Millionen an vier Flughafenprojekte, u. a. drei Millionen an den bereits erwähnten ICE-Anschluss des Airports Köln/Bonn. Den größten Anteil hatte mit 7,5 Millionen die Projektförderung der Magnetschwebebahn „Metrorapid“ vom Hauptbahnhof zum Flughafen München[11].

 

Die den Flughäfen zu Gute kommenden Vorteile und Subventionen sind in der Gesamtsumme kaum exakt zu ermitteln. Sie bleiben aber im dreistelligen Millionenbereich. Unter Einbeziehung dieser Vorteile weisen die Flughäfen weitgehend ausgeglichene Bilanzen aus. Ihren Ausgaben stehen beträchtliche Einnahmen aus Start- und Landegebühren, Passagier- und Bodenservice, Standgebühren für Flugzeuge sowie Verkaufserlöse und Parkgebühren gegenüber. Der Flughafen Köln/Bonn hatte zum Beispiel im Krisenjahr 2001 ein negatives Jahresergebnis von 6,687 Millionen Euro. Für das gleiche Jahr ermittelte das DIW bei allen deutschen Flughäfen mit 34 Millionen Euro ein vergleichsweise geringes Defizit. Auch die Deutsche Flugsicherung  und die mit der Fliegerei verbundenen Leistungen des Deutschen Wetterdienstes sind im zivilen Bereich rentabel[12].

 

IV.

Um die ökonomischen Grundlage des Flugverkehrs zu erkennen, muss man deshalb die weiterführende Frage stellen, weshalb die Fluggesellschaften  in der Lage sind, die hohen Gebühren  für den Flughafenbetrieb zu zahlen. Auf diese Weise gelangt man zum nervus rerum des kommerziellen Flugverkehrs: Der Treibstoff für Passagier- und Frachtflugzeuge ist nämlich steuerfrei. Diese Steuerfreiheit wird in der Regel mit dem Luftverkehrsabkommen von Chicago begründet, das am 7. Dezember 1944 unterzeichnet wurde, und dem die Bundesrepublik 1956 beitrat. Das vor sechzig Jahren unterzeichnete Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt enthält aber gar kein Besteuerungsverbot. Nach den dort in Artikel 24 formulierten Regeln ist nur der aus dem Ausland mitgebrachte und wieder ausgeführte Treibstoff  steuerfrei. Das Auftanken eines Flugzeuges könnte demnach ohne Weiteres besteuert werden[13].

 

Der  entscheidende Schritt zur generellen Subvention erfolgte vielmehr in den etwa 130 bilateralen Luftverkehrsabkommen, die von der Bundesrepublik seit 1955 abgeschlossen wurden. Sie enthalten die dem Chicagoer Abkommen entsprechende Zoll- und Abgabenfreiheit für ein- und wieder ausgeführte Treibstoffe sowie für Ausrüstungsgegenstände im Flugzeug. Hinzu kommt aber die Bestimmung, dass alle Treibstoffe, die auf dem Gebiet der Vertragsparteien an Bord genommen werden, ebenfalls zoll- und abgabenfrei sind[14]. Auch nach der Bildung der rot-grünen Regierungskoalition wurden Luftverkehrsabkommen nach dem „Deutschen Muster“ unterzeichnet (Kap Verde, Moldau, Panama), die eine generelle Steuerbefreiung enthielten.. Bei der Ergänzung bestehender Abkommen verzichtete die Bundesregierung ebenfalls auf die Revision des Treibstoffprivilegs in Art. 6 (3).

 

Den vorläufigen Schlussstein für dieses aus vielen Einzelelementen zusammengefügte Privilegiengebäude setzte der Rat der europäischen Gemeinschaften im Oktober 1992: Er verabschiedete eine Richtlinie zur „Harmonisierung“ der Besteuerung von Mineralölprodukten, die den Luftverkehr von jeder Treibstoffsteuer befreite und damit das Gegenteil einer Harmonisierung zwischen den Verkehrsträgern bewirkte[15]. Diese Entscheidung kam sicher nicht ohne lobbying der Luftfahrtgesellschaften und der mit ihnen verbundenen Transport- und Touristikbranche zustande. Sie entsprach aber auch der europäischen Verkehrsideologie, die mehr internationalen Verkehr als ein Gut an sich bewertet, ohne Rücksicht auf den ökonomischen Nutzen und den ökologischen Schaden.

 

Die rot-grüne Koalition  schien 1998/99 entschlossen, die Steuerprivilegien des zivilen Flugverkehrs aufzuheben. Im Koalitionsvertrag vom 21. Oktober 1998 wurde festgelegt: „Wir werden uns auf EU-Ebene nachdrücklich für eine Kerosinbesteuerung im innereuropäischen Flugverkehr und für die Aufhebung der Umsatzsteuerbefreiung im internationalen Flugverkehr einsetzen“. Im Jahre 2000 waren die Innovationsbestrebungen auf diesem Sektor unter dem Eindruck der internationalen Festschreibung der Privilegien schon geringer. Im Verkehrsausschuss des Bundestages sprach sich die SPD für eine „emissionsbezogene Abgabe“ aus, um „schwierige rechtliche Konsequenzen“ zu vermeiden. Die Grünen erklärten, entscheidend sei nicht die Form der Besteuerung, sondern die Gleichstellung des Flugverkehrs mit den übrigen Verkehrsträgern. Die CDU/CSU-Vertreter argumentierten, die Aufhebung der Steuerfreiheit sei nur weltweit sinnvoll und forderten, die Bundesregierung müsse die Kündigung des Chicagoer Abkommens anstreben[16].

 

Im Flughafenkonzept der Bundesregierung, das zur gleichen Zeit vorbereitet wurde, dominiert dagegen der Gedanke der Expansion: Die Bundesregierung prognostiziert hier jährliche Wachstumsraten zwischen 3,7 und 5,9 Prozent und geht von einer Verdoppelung des Flugverkehrs bis zum Jahre 2015 aus. Sie fordert die Länder auf, die notwendigen Schritte für einen „bedarfsgerechten Flughafen-Infrastrukturaufbau“ in Angriff zu nehmen. Eine Arbeitsgruppe der Verkehrsministerkonferenz von Bund und Ländern legte daraufhin eine umfangreiche Liste von notwendigen Kapazitätserweiterungen bei insgesamt 29 Flughäfen vor. Das Ziel der Kerosinbesteuerung oder einer entsprechenden Abgabe wird zwar im Konzept erwähnt, spielt aber neben der Forderung nach einem „nachfragegerechten Ausbau“ der Flughäfen nur eine untergeordnete Rolle[17].

Bei den Koalitionsvereinbarungen vom Oktober 2002 verzichteten die Regierungsparteien auf die Forderung nach Kerosinbesteuerung. Statt dessen werden eine „flugstreckenbezogene Emissionsabgabe“ sowie die Berechnung der Start und Landegebühren  „nach Emissionen“ vorgeschlagen. Konkrete Schritte in diese Richtung unternahm die rot-grüne Koalition bisher nicht.

 

V.

Die Steuerfreiheit für Kerosin im internationalen Luftverkehr ist demnach durch ein komplexes System von zwischenstaatlichen Vereinbarungen festgeschrieben. Sie wird durch die föderale Anbindung der Flughäfen, die Zusammensetzung ihrer Aufsichtsräte sowie durch die Flugbegeisterung von Politikern und Beamten unterstützt. Der Flugverkehr verfügt über ein breites Band von „Subventionsgaranten“. Die Bundesrepublik und andere Staaten müssen sich deshalb vorerst mit den hiermit verbundenen Einnahmeausfällen und den hieraus resultierenden Fehllenkungen in der Verkehrspolitik abfinden. Durch steuerfreies Tanken und durch die Befreiung von der Umsatzsteuer bei internationalen Flügen besitzt das Flugzeug einen entscheidenden Vorteil gegenüber allen anderen Verkehrsmitteln.

 

Die Bewertung der Privilegien und der breiten politischen Unterstützung für den  Flugverkehr hängt in erster Linie von der Höhe der indirekten Subventionen ab, die ihm auf Kosten der öffentlichen Haushalte gewährt werden. Vergleichweise einfach ist die Höhe der entgangenen Mehrwertsteuer bei grenzüberschreitenden Flügen zu berechnen. Wenn man von den in Deutschland zurückgelegten Strecken als Grundlage der Besteuerung ausgeht, kommt man auf einen jährlichen Steuerverlust von ca. 500 Millionen Euro[18]. Die Höhe der dem Fiskus entgangenen Mineralölsteuer ist abhängig von der Höhe des hypothetischen Steuerbetrags, den man auf einen Liter Kerosin erheben würde. Das Bundesfinanzministerium berechnet im Subventionsbericht der Bundesregierung die Höhe des Steuerverlusts mit dem gleichen Steuersatz, der für Autobenzin erhoben wird. Kerosin hätte demnach 2002 mit 62,38 Cent und 2003 mit 65,45 Cent pro Liter besteuert werden müssen. Aus kaum nachvollziehbaren Gründen wird im Subventionsbericht aber nur der über Deutschland verbrauchte Treibstoff berücksichtigt. Da es für diesen Verbrauch keine zuverlässigen Daten gibt, verlässt sich das Finanzministerium auf Angaben der Lufthansa über den Kerosinverbrauch auf Inlandsflügen und kalkuliert auf dieser Grundlage auch den Verbrauch der anderen Fluggesellschaften. Der scheinbar exakte Wert von 373 Millionen Euro Steuerverlust pro Jahr im Subventionsbericht ist demnach kaum mehr als eine grobe Schätzung. Er erscheint vielen als glaubwürdig und wird sogar vom Kieler Institut für Weltwirtschaft in einem Strategiepapier zum Abbau der Subventionen vom Dezember 2003 übernommen[19].

 

Wirklichkeitsnäher sind die Kalkulationen der Betroffenen: Mehrere Touristikunternehmen, die Lufthansa und der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) veröffentlichten im August 2002 ein gemeinsames Positionspapier gegen die Besteuerung von Flugzeugtreibstoff. Bei Anwendung des Steuersatzes für bleifreies Benzin hätte demnach der Flugverkehr in Deutschland pro Jahr 5,1 Milliarden Euro an Steuern zu entrichten[20]. Bei dieser Berechnung  wird statt der über Deutschland verbrauchten die in Deutschland getankte Menge Kerosin berücksichtigt. Hierfür liegen genaue Zahlen der Mineralölindustrie vor. Dieses Verfahren ist auch das steuertechnisch einzig sinnvolle, weil einem Autofahrer, der mit gefülltem Tank ins Ausland fährt, die gezahlte Mineralölsteuer nicht erstattet wird.

 

Im Jahre 2002 wurden in Deutschland 8,3 Milliarden Liter Kerosin für den zivilen Luftverkehr getankt. Für diese Menge ist nicht nur die Mineralölsteuer von 62,38 Cent, sondern auch die zusätzliche Mehrwertsteuer von 9,98 Cent pro Liter in Rechnung zu stellen. Der Steuerverlust  durch das Steuerprivileg des Flugverkehrs betrug im Jahre 2002 ca. 6 Milliarden Euro. Bei einer Gesamtrechnung für die Vorteile des Flugverkehrs müsste man die Mehrwertsteuer für internationale Flüge und die direkten und indirekten Subventionen für Flughäfen hinzuaddieren. Die Steuervorteile und Leistungen für den Flugverkehr belaufen sich auf insgesamt ca. 8 Milliarden Euro im Jahr. Diese Summe entspricht dem Etat des Bundesministeriums für Bildung und Forschung im Jahre 2002 (8,39 Milliarden Euro).

 

VI.

Bei der Finanzierung des Flugverkehrs  liegt demnach ein gravierender Subventionstatbestand vor, der zum Beispiel die mit Recht kritisierte Steinkohleförderung  um das Zweieinhalbfache übertrifft. Die Höhe der staatlichen Unterstützung wird aber kaum sichtbar, weil sie größtenteils  im Verzicht auf Steuern besteht. Wichtige Teile des Sektors Flugverkehr, wie Fluggesellschaften und Flughäfen, arbeiten außerdem rentabel im betriebswirtschaftlichen Sinne.

 

Die Förderung des Flugverkehrs wird von unmittelbar beteiligten Unternehmen, von der Touristikbranche sowie von der Mehrheit der Politiker und Amtsträger bis hinunter auf die kommunale Ebene unterstützt. Flugbegeisterung besteht aber nicht nur bei Interessenten und Aufsichtsratsmitgliedern. Auch der Normalbürger sieht nur die Vorteile der preiswerten und schnellen Verbindungen bei Urlaubs- und Geschäftsreisen. Die mit der hohen Subventionierung verbundenen Nachteile bleiben ihm verborgen. Sie bestehen in der erhöhten Steuer- und Abgabenlast, die er zu tragen hat, um den Flugverkehr in seiner gegenwärtigen Form zu finanzieren. Wie bei vielen Subventionen stellt sich auch beim Flugverkehr der „Subventionskommunismus“ ein: Die nicht-fliegenden Steuerzahler müssen durch ihre Abgaben die Flugreisen ebenfalls mitfinanzieren. Hinzu kommt die in diesem Beitrag nicht berücksichtigte Umweltproblematik. Aufgrund von Subventionen geht auch die Chancengleichheit für konkurrierende Systeme verloren. Statt dessen wird eine Expansion des Flugverkehrs stattfinden, die nur unter großen Schwierigkeiten zu bremsen ist. Einer der zukünftigen Verkehrsminister wird wahrscheinlich vor der Aufgabe stehen, ein Toll-Collect-System für Flugzeuge einführen zu müssen.

 

Da Chancengleichheit fehlt, entfällt der Anreiz für Innovationen: Die Magnetschwebebahn Transrapid war ursprünglich als Konkurrenz zum Flugzeug für kurze und mittlere Strecken gedacht, fand aber bei Investoren nicht zuletzt wegen der Privilegien für den Flugverkehr wenig Interesse. Dass dieses Transportsystem -  inzwischen zum Metrorapid degeneriert -  als öffentlich subventionierter Zubringer für Flughäfen dienen soll, ist ein symbolischer Sieg der Subventionsbranche. Ein effektives Schienennetz, wie zum Beispiel der französische TGV, kann unter diesen Bedingungen nur durch staatliche Planung und Finanzierung aufgebaut werden. Die Förderung von Verkehrssystemen bleibt deshalb vorerst eine politische Entscheidung. Die Voraussetzung für sinnvolle Lösungen ist aber der Überblick über die direkte und indirekte Unterstützung aus den öffentlichen Haushalten. Das mittelfristige Ziel kann nur in der Finanzierung jedes Verkehrsmittels durch seine Nutzer bestehen, nicht durch eine Finanzierung über Steuerverzicht, die im Flugverkehr bereits „Sozialtarife“ ermöglicht.



[1] Flughafenkonzept der Bundesregierung (pdf-Datei); Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung vom 18. August 2003 (http://www.destatis.de)

[2] H. Lavall: Kein Flughafen Berlin ohne öffentliches Geld  (Die Welt vom 18. 2. 2003)

[3] Deutschland hat höchste Flughafen-Dichte (Frankfurter Rundschau vom 26. 11. 2003)

[4] CDU will mehr Starts und Landungen in Düsseldorf (General-Anzeiger Bonn vom 28. 8. 2003)

[5] Roths Verhalten „eine Sauerei“ (Frankfurter Rundschau vom  26. 11. 2003)

[6] Roland Koch verlässt Aufsichtsrat von Fraport (General-Anzeiger Bonn vom 5. 9. 2003)

[7] Ohne Nutzen für Bonn (General-Anzeiger Bonn vom 21. 11. 2003)

[8] Analysis of Financial Support to the Aviation Sector in Germany, DIW 2003 (pdf-Datei)

[9] H. Lavall: Kein Flughafen Berlin ohne öffentliches Geld (Anm. 2)

[10] EU-Kommission hat neue Bedenken wegen Flughafen Laarbruch (Kölnische Rundschau vom 15. 4. 2003)

[11] EU verteilt Zuschüsse zum Ausbau der europäischen Infrastruktur (Presseerklärung des BMVBW vom 3. 11. 2003)

[12] Analysis of Financial Support  . . 3.1 (Anm. 8)

[13] Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt, Art. 24 : « Fuel . . on board an aircraft of a contracting State, on arrival in the territory of another contracting State and retained on board on leaving the territory of that State shall be exempt from customs duty . . . « 

[14] Luftverkehrsabkommen. Deutsches Muster, Stand 1. Juli 2000, Art. 6 (3)

[15] Council Directive 92/81/EEC vom 19. 10. 1992, Article 8, 1. (b)

[16] Beschluss des Ausschusses für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 28. 6. 2000 (Blickpunkt Bundestag vom 7. 7. 2000)

[17] Flughafenkonzept der Bundesregierung vom 30. August 2000 (pdf-Datei)

[18] Analysis of Financial Support 3.2 (Anm. 8)

[19]19. Subventionsbericht der Bundesregierung, Übersicht 2 (pdf-Datei); Institut für Weltwirtschaft der Universität Kiel: Eine Strategie zum Abbau der Subventionen, 15. Dezember 2003 (pdf-Datei), S. 8 und 52

[20] Entschließung gegen die Belastung der gewerblichen Luftfahrt mit der Mineralölsteuer, Berlin, August 2002