Minderheitsregierung2

KarlheinzNiclauß

Minderheitsregierung, Auflösung oder Große Koalition? Die kritische Regierungsbildung im Parlamentarischen Rat 1948/49 und in den Jahren 2017/18 (Recht und Politik 4/2019, S. 424-441)[1].

Manuskriptfassung – die Verlagsfassung ist verfügbar unter www.duncker-humblot.de

Die Regierungsbildung nach der Bundestagswahl vom 24. September 2017 war ein außergewöhnliches Schauspiel: Zwei Monate dauerten die Überlegungen und Sondierungsgespräche zur Bildung einer sogenannten Jamaika-Koalition, bestehend aus CDU/CSU, der FDP und den Grünen/ Bündnis 90. Als dieser Versuch scheiterte, wurde erneut eine Große Koalition gebildet – mit einem Partner, der dies nach der Wahl ursprüglich abgelehnt hatte. Insgesamt vergingen nahezu sechs Monate, bis Angela Merkel am 14. März 2018 erneut zur Bundeskanzlerin gewählt wurde. Das Thema Regierungsbildung verlor anschließend in den Medien schnell an Aktualität. Dies gilt aber nicht für die wissenschaftliche Analyse des Vorgangs, denn nach der Regierungsbildung ist immer auch vor der nächsten Regierungsbildung, die schneller vor der Tür stehen kann als man denkt.

Schwierige Regierungsbildungen hat es in der Geschichte der Bundesrepublik bereits öfter gegeben. Ein Beispiel hierfür ist die Situation nach der Bundestagswahl 1961: Die Koalition zwischen den Unionsparteien und der FDP kam damals erst zustande, nachdem Konrad Adenauer seinen Rücktritt als Kanzler im Verlauf der anschließenden Legislaturperiode zugesagt hatte. Nach der Bundestagswahl von 2017 gewannen die Schwierigkeiten jedoch eine neue Qualität. Das betrifft nicht nur die außergewöhnliche Dauer des Regierungsbildungsprozesses, sondern auch das Scheitern der bereits vor der Bundestagswahl in Aussicht genommenen Koalition. Man kann deshalb durchaus von einer kritischen Regierungsbildung sprechen, bei der in Frage steht, ob überhaupt eine absolute Mehrheit für einen Bundeskanzler und für eine Regierungskoalition zustande kommt. „Wenn nicht – was dann?“ – so könnte man in Kurzform das Thema dieses Beitrags beschreiben.

Angesichts der kritischen Regierungsbildung von 2017/18 ist es sinnvoll, den Prozeß der Regierungsbildung unabhängig von der tagespolitischen Situation zu untersuchen und hierbei auch die Überlegungen der Autoren des Grundgesetzes zu berücksichtigen. Eine vergleichende Betrachtung über einen so langen Zeitraum hinweg widerspricht zwar der vorherrschenden kurzfristigen Denkweise in politischen Angelegenheiten. Sie scheint aber vor allem aus drei Gründen berechtigt zu sein: Erstens können wir auf 70 Jahre seit der Entstehung des Grundgesetzes in den Jahren 1948/49 zurückblicken. 70 Jahre sind zwar keine außergewöhnliche Jubiläumszahl, stehen aber für Kontinuität, während das hundertjährige Jubiläum der Weimarer Republik von schmerzhaften Unterbrechungen getrübt ist. Ein zweiter Grund für den zeitlichen Rückgriff ist handfesterer Art: Der Grundgesetzartikel zur Kanzlerwahl (Art. 63 GG) wurde im Gegensatz zu zahlreichen anderen Artikeln nicht verändert. Die übrigen Artikel des Grundgesetzabschnitts „Die Bundesregierung“ blieben ebenfalls unversehrt. Sie wurden lediglich durch den Art. 65a GG ergänzt, der seit 1956 die Befehls- und Kommandogewalt über die Bundeswehr regelt. Die Regierungsbildung erfolgt damit auch heute noch nach den gleichen Regeln, die der Parlamentarische Rat in den Jahren 1948/49 formulierte. Der dritte Grund liegt in der Entwicklung der Parteienlandschaft: Seit der letzten Bundestagswahl sind im Bundestag sieben Parteien vertreten. Im Parlamentarischn Rat waren ebenfalls sieben Parteien präsent. Die Mütter und Väter des Grundgesetzes mußten demnach mit einem Vielparteiensystem rechnen. Sie konnten eine kritische Regierungsbildung nicht ausschließen, wie sie dann 70 Jahre später auch eintrat.

Beim Blick ins Grundgesetz fallen die zahlreichen Bestimmungen auf, mit deren Hilfe die Arbeitsfähigkeit der Bundesregierung gesichert wird, sobald diese sich im Amt befindet. Das bekannteste Beispiel hierfür ist das konstruktive Mißtrauensvotum. Es scheint die Regierungsstabilität zu garantieren, weil der Bundeskanzler nur duch einen mit absoluter Mehrheit gewählten Nachfolger gestürzt werden kann. Hinzu kommen eine Reihe weiterer Bestimmungen: die Vorschrift, dass das konstruktive Mißtrauensvotum nur gegen den Kanzler selbst gerichtet werden kann und nicht gegen einzelne Kabinettsmitglieder, die Vertrauensfrage des Bundeskanzlers mit der Möglichkeit der Bundestagsauflösung sowie der bisher noch nicht praktizierte Gesetzgebungsnotstand. Für die Bildung der Regierung und die Wahl des Bundeskanzlers fehlt dagegen ein entsprechendes Instrumentarium. Haben die Autoren des GG dem Prozeß der Regierungsbildung nicht die gleiche Aufmerksamkeit geschenkt wie der Gefahr, dass eine bestehende Regierung ihre Mehrheit verliert? Hätten sie nicht auch für die Bildung der Regierung Sicherheitsvorkehrungen formulieren müssen? Vielleicht wäre eine mit dem konstruktiven Mißtrauensvotum vergleichbare Patentlösung möglich gewesen, die eine schnelle Regierungsbildung zwingend vorschreibt?

„Legalitätsreserve“ und Parlamentsauflösung

Wie ein Blick in die Protokolle der Grundgesetzberatungen zeigt, haben sich die Mütter und Väter des Grundgesetzes ausführlich mit der Regierungsbildung befaßt. Bereits der vorbereitende Verfassungskonvent von Herrenchiemsee (10. bis 23. August 1948) formulierte nicht nur das konstruktive Mißtrauensvotum als „Sicherung der Regierungsexistenz“, sondern sah auch für die „Sicherung der Regierungsbildung“ eine Korrektur des parlamentarischen Systems vor, die er als „Legalitätsreserve“ bezeichnete. Der Grundgedanke dieser Konstruktion war, dass die Länderkammer als „Reserve“ einspringen sollte, falls der Bundestag bei der Regierungsbildung versagt. Nach den Artikeln 87 und 88 des Herrenchiemsee-Entwurfs hatte der Bundestag dem Bundespräsidenten den Kanzlerkandidaten vorzuschlagen („zu benennen“). Falls das Parlament innerhalb eines Monats keinen Vorschlag vorlegt, sollte das Vorschlagsrecht auf den Bundesrat übergehen. Wurde der Bundeskanzler auf Vorschlag des Bundesrates ernannt, so hatte der Bundespräsident anschließend für die gesamte Legislaturperiode das Recht, den Bundestag aufzulösen. Die zweite Variante des Herrenchiemsee-Entwurfs sah sogar die automatische Auflösung des Bundestages vor, falls dieser innerhalb eines Monats keinen Kandidaten für das Amt des Bundeskanzlers benennt[2].

Der Gedanke der „Legalitätsreserve" beinhaltete eine Regierungsbildung am Parlament vorbei und widersprach dem Grundgedanken des parlamentarischen Regierungssystems. Trotzdem wurde er im Parlamentarischen Rat vor allem von Vertretern der CDU und der Deutschen Partei unterstützt. Adolf Süsterhenn (CDU) sprach sich am 8. September 1948 in seiner Grundsatzrede vor dem Plenum dafür aus, dass das Recht zur Regierungsbildung beim Versagen des Parlaments „auf die zweite Kammer im Zusammenwirken mit dem Bundespräsidenten übergeht“. Er erwartete von dieser Lösung eine heilsame Wirkung auf die Abgeordneten des zukünftigen Parlaments. Sie würden hierdurch gezwungen alle Kräfte für eine Mehrheitsbildung zu mobilisieren, da sie andernfalls das „höchste Recht“ der Regierungsbildung verlieren würden. Eine mögliche Kanzlerwahl durch den Bundesrat entsprach auch den föderalistischen Interessen und dem von Süsterhenn vertretenen konstitutionell-demokratischen Demokratieverständnis. Er berief sich in seiner Rede auf die Gewaltenteilung Montesquieus und warnte vor „parlamentarische(n) Diktaturen“[3].

Im Organisationsausschuß des Parlamentarisschen Rates, der den ersten Entwurf für den Aufbau und das Zusammenwirken der Verfassungsorgane vorlegen sollte, entwickelte sich am 29. und 30. September1948 eine etwas chaotische Diskussion über die Wahl des Bundeskanzlers und die Regierungsbildung. Dies hing damit zusammen, dass wichtige Fragen zur Verfassungsstruktur noch ungeklärt waren: Ob das Amt des Bundespräsidenten eingerichtet würde oder nicht, war zwischen den Fraktionen noch umstritten. Auch die Frage, ob die zweite Kammer ein Bundesrat, Senat oder ein gemischt zusammengesetztes Gremium sein sollte, war noch offen. Außerdem stand die Einführung einer für die gesamte Legislaturperiode nicht ablösbaren Regierung zur Diskussion, die vor allem von den Liberalen befürwortet wurde.

Schließlich einigte man sich im Organisationsausschuß auf eine Redaktionskommission, bestehend aus Elisabeth Selbert (SPD), Hermann Fecht (CDU) und Wilhelm Heile (Deutsche Partei), die während der Ausschußsitzung vom 29. Oktober einen Vorschlag für die Wahl des Bundeskanzlers erarbeitete. Ihr Vorschlag orientierte sich am Entwurf von Herrenchiemsee und hielt an der „Legalitätsreserve“ des Bundesrates fest: Der Bundespräsident konnte demnach dem Bundestag zweimal einen Kanzlerkandidaten vorschlagen. Falls beide Kandidaten nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags erreichen und auch der Bundestag selbst keinen Kandidaten mit absoluter Mehrheit vorschlägt, sollte der Bundespräsident den Kanzler auf Vorschlag des Bundesrates ernennen. In diesem Fall gab die Redaktionskommission dem Präsidenten während der gesamten Legislaturperiode das Recht, den Bundestag aufzulösen. Später wurde diese Frist auf drei Monate begrenzt. Der Vorsitzende des Organisationsausschusses, Robert Lehr (CDU), bezeichnete den Vorschlag der Redaktionskommission als eine „sehr glückliche Lösung“. Er stelle sicher, „dass in einer ganz kurzen Frist so oder so ein Kanzler an der Spitze der Regierung stehen wird“[4].

Die vielen kritischen Diskussionsbeiträge der Mitglieder des Organisationsausschusses zeigten jedoch, dass man mit dieser Fassung des späteren Artikels 63 GG wenig glücklich war und sie als Provisorium betrachtete. Bemerkenswert ist die Selbstverständlichkeit, mit der die Mitglieder des Herrenchiemseekonvents und des Organisationsausschusses trotz der negativen Erfahrungen mit den Reichstagsauflösungen der Weimarer Republik die Auflösung des Bundestages als letzten Schritt vorsahen. Sie verstanden diese als eine an das Parlament gerichtete Drohung. Elisabeth Selbert (SPD) argumentierte im Organisationsausschuß, dem Bundestag müsse immer vor Augen stehen: „Wenn du versagst kommt der Bundesrat, bzw. Senat und schlägt dir dein Vorschlagrecht aus der Hand, und obendrein besteht die Gefahr, dass dich der Bundespräsident nach Hause schickt; also sei vorsichtig und sieh zu, dass du eine Regierung mit Mehrheit zustande bringst!“[5]. Der Ausweg Neuwahlen bildete auch in den folgenden Vorschlägen des Parlamentarischen Rates zur Regierungsbildung immer das letzte Glied in der Kette der Möglichkeiten. Der Gedanke an die drohende Auflösung des Bundestags hat bis heute seine Wirkung nicht verloren und war 2018 ein wichtiges Motiv für die Bildung der Großen Koalition.

Die Minderheitsregierung als Ausweg

Im Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates, der am 16. und 17. November 1948 in erster Lesung über die Regierungsbildung beriet, kam es zu einer Grundsatzdebatte, die den Vorschlag des Organisationsausschusses und den sich abzeichnenden Konsensus der beiden größten Fraktionen in Frage stellte. Anlaß hierfür war die Intervention des Allgemeinen Redaktionsausschusses (ARA), der zu dieser Zeit aus den drei Abgeordneten Heinrich von Brentano (CDU), Thomas Dehler (FDP) und Georg August Zinn (SPD) bestand. Der ARA legte einen Alternativentwurf vor, der in entscheidenden Punkten von den bisherigen Vorschlägen abwich: Seine Fassung sah zum ersten Mal in der deutschen Verfassungsgeschichte die Wahl des Regierungschefs durch das Parlament vor und verzichtete auf das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten. Thomas Dehler begründete dies mit dem Argument, durch einen Vorschlag für das Amt des Regierungschefs würde der Präsident „viel zu sehr in die politische Arena heruntergezogen“. Der ARA verzichtete außerdem auf die „Legalitätsreserve“ des Bundesrates, falls bei der Kanzlerwahl die absolute Mehrheit verfehlt wird. Dehler erklärte vor dem Hauptausschuß, eine Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundesrat sei aus Sicht des Redaktionsausschusses „nicht zweckmäßig“, denn vor der Legalitätsreserve des Bundesrats stehe „immer noch die Legalitätsreserve des Bundestags selber“ zur Verfügung. Falls sich die Mehrheit der Bundestagsmitglieder nicht auf einen Bundeskanzler einigen könne, „dann soll eine Minderheitsregierung gebildet werden, dann soll einfach die relative Mehrheit entscheiden: derjenige, der die meisten Stimmen erhält, soll gewählt sein“[6].

Mit diesem Vorschlag des ARA fand der Gedanke der Minderheitsregierung Eingang in die Grundgesetzberatungen. Eine automatische Auflösung des Bundestags lehnte Dehler für den Fall, dass nur ein Minderheitskanzler gewählt wird, ab. Vielmehr sollte hierüber der Bundespräsident entscheiden, so dass die „Drohung der Auflösung“ bestehen bleibe. Der Vorschlag des ARA wahre „vor allem das Prinzip des parlamentarischen Systems“, weil der Bundestag allein über die Regierungsbildung entscheide[7]. Falls keine absolute Mehrheit für den Bundeskanzler zu erreichen ist, bestanden demnach zwei Auswege: Die Auflösung des Bundestages mit anschließender Neuwahl oder die Bildung einer Minderheitsregierung. Der Ausweg der Legalitätsreserve über den Bundesrat fiel weg.

Das energische Eintreten Dehlers für das parlamentarische Regierungssystem kam überraschend, weil er sich noch am 30. September 1948 im Organisationsausschuß für eine „Regierung auf Zeit“ ausgesprochen hatte, die für zwei oder vier Jahre nicht vom Parlament abgelöst werden kann[8]. Gegen Ende der Grundgesetzberatungen wiederholte Dehler zusammen mit seinem Fraktionskollegen Max Becker diesen Vorschlag, für den im Parlamentarischen Rat jedoch keine Aussicht auf Verwirklichung bestand. Das Schwanken Dehlers zwischen einem Präsidialsystem nach amerikanischem Muster und dem britischen Parlamentarismus läßt sich bis in die bayrischen Verfassungsberatungen des Jahres 1946 zurückverfolgen. Damals hatte er das parlamentarische Prinzip vertreten und eine „Regierung auf Zeit“ abgelehnt. Sein Biograph Udo Wengst führt Dehlers wechselnde Positionen im Parlamentarischen Rat auf die parallel laufende Diskussion über das zukünftige Wahlrecht zurück. Im Hauptausschuß begründete Dehler seinen Sinneswandel gegen Ende der Grundgesetzberatungen mit dem Argument, ein parlamentarisches System nach britischem Muster sei nur bei gleichzeitiger Einführung des relativen Mehrheitswahlrechts möglich[9].

Die Möglichkeit einer Regierung ohne parlamentarische Mehrheit und der Verzicht auf das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten stiessen jedoch nicht nur bei der CDU/CSU, sondern auch bei den Sozialdemokraten auf Widerstand. Der sozialdemokratische Verfassungsexperte Rudolf Katz sprach sich für die Fassung des Organisationsausschusses mit dem doppelten Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten und dem Ausweg über die „Legalitätsreserve“ des Bundesrates aus. Seine Argumente glichen denjenigen, die nahezu 70 Jahre später in der Debatte über die Bildung der vierten Großen Koalition vorgebracht wurden: Der Vorschlag des Allgemeinen Redaktionsausschusses spiele mit dem Gedanken der „Auflösung eines neugewählten Bundestages“, die er für gefährlich halte. Die Erfahrungen aus den Jahren 1930 bis 1933 hätten gezeigt, dass sich „bei so schnell aufeinanderfolgenden Wahlen“ an der politischen Lage kaum etwas ändere. Man käme auf diese Weise „von der Kanzlerkrise oder der Regierungskrise zu einer Staatskrise“[10].

Heinrich von Brentano (CDU), Mitglied des ARA, entgegnete, auch in der Fassung des Organisationsausschusses werde nach einer vergeblichen Kanzlerwahl durch die Länderkammer „mit dem Gedanken der Auflösung gespielt“. Eine Minderheitsregierung bedeute jedoch keineswegs, dass der Bundestag automatisch aufgelöst werde. Man dürfe den Vorschlag des ARA nicht isoliert sehen, sondern im Zusammenhang mit der bereits im Grundgesetzentwurf vorgesehenen Vertrauensfrage. Diese könne auch der Minderheitenkanzler „zu einem ihm genehmen Zeitpunkt . . .stelllen" und damit den Termin der Neuwahl selbst bestimmen. Bundeskanzler und Bundestag würden in diesem Fall "das Volk an(rufen), weil sie sich über eine Gesetzesvorlage von erheblicher grundsätzlicher Bedeutung nicht einigen konnten“. Die erneute Wahl erhalte damit für den Wähler eine konkrete inhaltliche Begründung und werde nicht mit dem Versagen des Bundestags bei der Regierungsbildung in Verbindung gebracht[11]. Brentano vertrat damit eine dynamische Sicht der Minderheitsregierung, die gegebenenfalls durch eine Neuwahl zur Mehrheitsregierung werden könnte.

Walter Menzel (SPD) versuchte zu vermitteln, indem er die Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag ohne Mitwirkung des Bundespräsidenten konzidierte, aber an der Legalitätsreserve des Bundesrates festhielt[12]. Thomas Dehler (FDP) widersprach mit dem Argument, bei einer Regierungsbildung durch den Bundesrat habe das Parlament „überhaupt nicht mehr seine Hand im Spiel“. Er bezeichnete dies als „Stilbruch“, der viel schlimmer sei als eine Minderheitsregierung. Eine relative Mehrheit sei als „Zwischenstadium" durchaus ausreichend. „Man soll sich nicht von dieser Vorstellung schrecken lassen. Warum soll eine Minderheitsregierung, die von Fall zu Fall genötigt ist, sich Mehrheiten zu suchen, nicht funktionsfähig zu sein?“ Dehler verwies damit auf die Möglichkeit, mit wechselnden Mehrheiten zu regieren. Der Hauptausschuß beschloß angesichts der unterschiedlichen Positionen, auf eine Abstimmung zu verzichten und die Frage der Kanzlerwahl bis zur nächsten Sitzung zu vertagen[13].

Auf dieser Sitzung am 17. November 1948 vollzog der Hauptausschuß eine Wende: Die SPD gab ihre bisherige Position auf und legte einen Antrag zur Regierungsbildung vor, der weitgehend identisch war mit dem Vorschlag des ARA. Falls eine Wahl des Bundeskanzlers mit absoluter Mehrheit scheitert, wird hier die Wahl eines Minderheitskanzlers oder die Auflösung des Bundestages vorgesehen – ganz so, wie es im aktuellen GG in Art. 63 steht. Der Ausweg, den Bundeskanzler durch den Bundesrat wählen zu lassen, fiel weg. Rudolf Katz erklärte hierzu: „Wir haben uns entschlossen, unsere frühere Auffassung zu korrigieren und dem Vorschlag des Redaktionsausschusses im wesentlichen beizutreten“. Die Vertreter der CDU und der Deutschen Partei verwiesen auf die schlechten Erfahrungen mit den Minderheitsregierungen in der Weimarer Republik sowie auf das fehlende Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten und forderten weiterhin die Beteiligung des Bundesrates. Thomas Dehler erklärte jedoch für die FDP die Zustimmung zum sozialdemokratischen Antrag, der daraufhin mit 12 zu 8 Stimmen vom Hauptausschuß angenommen wurde. Für den Verzicht auf die Kanzlerwahl durch den Bundesrat stimmten offenbar SPD, FDP sowie die beiden Abgeordneten des Zentrums und der KPD, dagegen die CDU/CSU und der Verteter der Deutschen Partei. Während bis dahin die Wahl des Bundeskanzlers durch die Länderkammer oder die Auflösung mit anschließender Neuwahl die beiden Auswege aus der Regierungsbildungskrise bildeten, lautet seitdem die Alternative zur Wahl des Bundeskanzlers mit absoluter Mehrheit: Bildung einer Minderheitsregierung oder Auflösung des Bundestags[14].

Diese Entscheidung gegen die Legalitätsreserve des Bundesrates und für die Auswege Minderheitsregierung oder Neuwahl blieb bis zum Abschluß der Grundgesetzberatungen bestehen. In der zweiten Lesung des Grundgesetzes im Hauptausschuß versuchte Christoph Seebohm (Deutsche Partei) vergeblich, mit einem erneuten Antrag die Beteiligung des Bundesrates bei der Kanzlerwahl durchzusetzen. Carlo Schmid (SPD), der Vorsitzende des Hauptausschusses, entgegnete, falls kein Kandidat eine absolute Mehrheit finde, bestehe „mehr Aussicht auf Stabilität . . .wenn man einen Minderheitskanzler entstehen läßt und ihm sagt: Nimm das Steuer in die Hand und versuche zu fahren!“. Bei dieser Gelegenheit strich der Hauptausschuß das bis dahin vorgesehene Vertrauensvotum des Bundestages für jeden einzelnen Minister. Rudolf Katz (SPD) begründete dies mit den eingeschränkten Möglichkeiten einer Minderheitsregierung: Eine destruktive Opposition könne das Regieren für den Minderheitskanzler unmöglich machen, indem „sie keinem seiner Minister das erforderliche Vertrauen gibt“[15].

Die Rolle des Bundespräsidenten

Bei der Darstellung der Beratungen zu Legalitätsreserve, Auflösung und Minderheitsregierung wurde die Rolle des Bundespräsidenten bisher nur am Rande erwähnt. Die Frage, ob und in welcher Form der Präsident an der Regierungsbildung beteiligt werden sollte, war jedoch im Parlamentarischen Rat ebenfalls umstritten. Nach dem Verfassungsentwurf des Herrenchiemsee-Konvents sollte der Bundestag dem Präsidenten den zukünftigen Kanzler „benennen“. Das Parlament besaß also das Vorschlagsrecht[16]. Zu Beginn der Bonner Grundgesetzberatungen blieb zunächst offen, ob überhaupt ein Präsisdentenamt eingerichtet werden sollte. In der Grundsatzdebatte des Plenums sprachen sich die Vertreter der CDU (Adolf Süsterhenn), der FDP (Theodor Heuss) und der Deutschen Partei (Christoph Seebohm) für das Amt des Bundespräsidenten aus. Die Sozialdemokraten äußerten Bedenken angesichts der beschränkten Souveränität des westdeutsches "Staatsfragments" (Carlo Schmid). Walter Menzel (SPD) verwies allerdings auf die symbolische Bedeutung des Präsidentenamts gegenüber den Besatzungsmächten und im Hinblick auf die Einheit Deutschlands. Zur Diskussion stand auch, das Amt des Bundespräsidenten vorerst unbesetzt zu lassen oder seine Funktionen einem als Präsidium bezeichneten Dreiergremium zu übertragen[17].

Bei den Beratungen im Organisationsausschuß des Parlamentarischen Rates ging es zunächst um die Frage, ob der Präsident (oder ein Präsidium) den vom Bundestag vorgeschlagenen Bundeskanzler lediglich in einem rein formalen Akt ernennen oder ob er selbst das Vorschlagsrecht haben sollte. Wilhelm Heile (Deutsche Partei), Paul de Chapeaurouge (CDU), Hermann Fecht (CDU) und der frühere Reichstagspräsident Paul Löbe (SPD) sahen die Gefahr, ohne das Vorschlagsrecht des Präsidenten seien „ tagelange Debatten“ notwendig, bis das vielköpfige Parlament sich auf einen Kanzlerkandidaten einigt. Sie plädierten dafür, „irgendeine neutrale Stelle“ (Löbe) solle den ersten Vorschlag machen. Der Organisationsausschuß beschloß daraufhin mit elf zu vier Stimmen, dass der Bundespräsident „in einer aktiveren Weise bei der Regierungsbildung . . . eingeschaltet werden muß“. In der bereits oben geschilderten Variante des Organisationsausschusses vom 29. September 1948 erhielt dem entsprechend der Bundespräsident ein zweimaliges Vorschlagsrecht für den Bundeslanzler[18].

Der Vorschlag des ARA zur Kanzlerwahl vom 16. November 1948 und die nahezu deckungsgleiche Variante der SPD-Fraktion gingen wieder in die entgegengesetzte Richtung: Sie verzichteten nicht nur auf die „Legalitätsreserve“ des Bundesrats, sondern auch auf das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten. Die Vertreter der CDU monierten, dass hiermit „die Initiative des Bundespräsidenten weitgehend ausgeschaltet ist“. Hermann von Mangoldt (CDU) argumentierte, wenn man die Nominierung den im Parlament vertretenen Parteien überlasse, müsse man - wie in anderen parlamentarischen Systemen - mit großen Schwierigkeiten rechnen. Die CDU/CSU-Fraktion wolle diese Schwierigkeiten durch die Vermittlung des Bundespräsidenten umgehen. Mit der „Autorität seiner Persönlichkeit“ könne er notfalls zwischen den streitenden Gruppen vermitteln[19]. Auf Insistieren der Unionsfraktion und mit Unterstützung von Deutscher Partei und FDP wurde im weiteren Verlauf der Grundgesetzberatungen das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten wieder in das Grundgesetz aufgenommen: Der ARA korrigierte am 16. Dezember 1948 seine frühere Version und gab dem Bundespräsidenten im ersten Wahlgang das Vorschlagsrecht für den Kanzlerkandidaten[20]. Diese Regelung wurde anschließend sowohl vom Organisationsausschuß als auch vom Hauptausschuß übernommen[21].

Die Lehren von Weimar

Wie sich aus dem Beratungsverlauf im Parlamentarischen Rat ergibt, bewerteten die Autoren des Grundgesetzes die Erfahrungen aus der Zeit der Weimarer Republik differenzierter als viele Journalisten und Politiker in der Diskussion von 2017/18. Bereits der Entwurf von Herrenchiemsee und die ersten Formulierungen des Parlamentarischen Rates hatten den Ausweg der Parlamentsauflösung zugelassen, falls kein Kanzlerkandidat die absolute Mehrheit erreicht. Sie schlossen vorzeitige Neuwahlen nicht aus, obwohl in der Weimarer Republik nur ein Reichstag die volle Legislaturperiode erreichte (1924-1928).

Mit der Möglichkeit einer Minderheitsregierung kündigte sich eine zweite Abweichung von den vermeintlichen „Lehren der Weimarer Republik“ an. Trotz der negativen Erfahrungen mit den damaligen Minderheitsregierungen sahen die Autoren des Grundgesetzes in dieser Regierungsvariante einen Ausweg für den Fall, dass keine absolute Mehrheit zustande kommt[22]. Nach den Ausführungen von Thomas Dehler (FDP) und Heinrich von Brentano (CDU) zu urteilen war ihr Hauptmotiv die Absicherung des parlamentarischen Regierungssystems. Der Bundestag allein sollte für die Bildung der Regierung verantwortlich sein und diese Verantwortung nicht an andere Institutionen abgeben können, falls die Regierungsbildung schwierig wird. Deswegen verzichtete ihr Vorschlag auch auf die Mitwirkung des Bundespräsidenten. Eine Mehrheit für ihre Konzeption ergab sich durch den Kurswechsel der sozialdemokratischen Fraktion, die zwischen dem 16. und 17. November 1948 den Ausweg der „Legalitätsreserve“ Bundesrat bei der Regierungsbildung aufgab[23].

Fest zu halten ist, dass der Parlamentarische Rat ungeachtet der Erfahrungen aus der Zeit der Weimarer Republik die Minderheitsregierung und die vorzeitige Neuwahl des Bundestages als Elemente des parlamentarischen Regierungssstems in das Grundgesetz aufnahm. Beide waren aus seiner Sicht Bestandteile eines flexiblen Parlamentarismus, der auf die gesellschaftlichen Veränderungen angemessen reagieren kann. Die Position des Bundespräsidenten wurde trotz der Vorbehalte gegen den Weimarer Reichspräsidenten im Verlauf der Grundgesetzberatungen aufgewertet: Nachdem sein Amt anfangs zur Disposition stand, erhielt er das Nominierungsrecht für den ersten Wahlgang bei der Kanzlerwahl. Falls die Kanzlerwahl ohne absolute Mehrheit bleibt, entscheidet er zwischen einer Minderheitsregirung und der Neuwahl des Bundestages. Diese Wahl hat er auch bei einer abgelehnten Vertrauensfrage nach Art. 68 Abs. 1 GG. In diesem Fall muß allerdings der Bundekanzler vorher die Auflösung beantragen.

Offen bleibt die Frage nach der Option des Parlamentarischen Rates selbst. Hielten die Mütter und Väter des Grundgesetzes Neuwahlen oder eine Minderheitsregierung für das geringere Übel? Die Position der Minderheitsregierung wurde jedenfalls im Verlauf der Grundgesetzberatungen durch die Einführung des Gesetzgebungsnotstands gestärkt. Hierbei ging es um die Situation, in der dem amtierenden Bundeskanzler eine oppositionelle Mehrheit des Bundestages gegenübersteht, die jedoch zu einer gemeinsamen Politik und zum konstruktiven Mißtrauensvotum nicht in der Lage ist. Die Regierung kann unter diesen Bedingungen im Bundestag für ihre Gesetzgebung möglicherweise keine Mehrheit finden. Hier bestand offenbar eine Lücke in der Regierungskonstruktion, die vom ARA erkannt wurde. Er legte hierzu bereits am 26. November 1948 den Entwurf eines neuen Artikels vor. Dessen Grundgedanke war, die Gesetzgebung dem Bundesrat zu übertragen, falls die Minderheitsregierung mit ihren Vorlagen im Bundestag scheitert[24]. Mit diesem Vorschlag führte das gleiche Dreimännergremium, das die sogenannte Legalitätsreserve für die Regierungsbildung zu Fall gebracht hatte, für den Bereich der Gesetzgebung die Legalitätsreserve wieder ein.

Obwohl die Notwendigkeit des Artikels über den Gesetzgebungsnotstand zwischen den drei größten Fraktionen des Parlamentarischen Rates unumstritten war, zogen sich die Beratungen über die Begrenzung dieser Notgesetzgebung lange hin. Einerseits wollte man alle Anklänge an die Notverordnungspolitik der Weimarer Republik und des Nationalsozialismus vermeiden, andererseits einer Minderheitsregierung eine gewisse Lebensdauer garantieren, um überstürzte und kurz aufeinander folgende Neuwahlen zu vermeiden. Rudolf Katz (SPD) erinnerte erneut an die aus demokratischer Sicht wenig erfolgreichen Neuwahlen in der Schlußphase der Weimarer Republik. Sechs Monate hätten damals nicht ausgereicht, um die Blockade der Gesetzgebung zu beheben. Er forderte deshalb, die maximale Dauer des Gesetzgebungsnotstands auf ein Jahr auszudehnen und fügte hinzu: „Es hat keinen Sinn, in unserer Verfassung eine Minderheitsregierung anzuerkennen, wenn wir ihr gleichzeitig den Boden entziehen, Gesetzentwürfe durchzubringen“. Die CDU/CSU-Fraktion bestand jedoch auf der kürzeren Frist von sechs Monaten. Wenn diese abgelaufen ist, sollte es einen Kanzlerwechsel oder Neuwahlen geben[25].

Die Bemühungen um Präzisierung und Begrenzung der Notgesetzgebung führten schließlich zum umfangreichen Art. 81 GG. Die Diskussion über den Gesetzgebungsnotstand läßt erkennen, dass der Parlamentarische Rat hinsichtlich der Parlamentsauflösung skeptischer geworden war als zu Beginn seiner Beratungen. Neuwahlen bilden nach wie vor den letzten Ausweg aus einer Regierungsbildungskrise. Die Minderheitsregierung wurde jedoch von den Autoren des Grundgesetzes mit zusätzlichen Sicherungen und Kompetenzen ausgestattet und im Vergleich zur Auflösung des Bundestages deutlich favorisiert.

Der gescheiterte Versuch eines Viererbündnisses 2017

Wenn wir den Blick auf die jüngste Regierungsbildung richten, interessieren vor allem die beiden Fragen, ob sich die Bestimmungen des Parlamentarische Rates in der politischen Praxis bewährt haben und ob sie überhaupt angewandt wurden. Bereits vor der Bundestagswahl vom 24. September 2017 war ein Regierungsbündnis zwischen den Unionspateien, den Grünen und der FDP im Gespräch. Eine Verständigung der CDU mit den Grünen schien nach der im Mai 2016 geschlossenen schwarz-grünen Koalition in Baden-Württemberg auch auf Bundesebene möglich zu sein und für die FDP bildeten CDU und CSU ohnehin die bevorzugten Koalitionspartner. Die Bildung einer schwarz-gelb-grünen Regierung in Schleswig-Holstein im Mai 2017 war ein eindeutiger Hinweis auf eine entsprechende Koalition nach der bevorstehenden Bundestagswahl.

Aufgrund des Wahlergebnisses vom 24. September 2017 bildete diese als Jamaika-Koalition bezeichnete Variante eine der wenigen Möglichkeiten, eine Mehrheitsregierung auf Bundesebene zu erreichen. Die Fraktion der Bundeskanzlerin konnte in diesem Fall trotz ihrer Verluste eine neue Regierung mit zwei Wahlsiegern der Bundestagswahl, den Grünen und der FDP, bilden. Das geplante Viererbündnis bestärkte die Führung der SPD, am Wahlabend den Weg in die Opposition zu proklamieren. Das weitere Prozedere zeigte jedoch, dass die potentiellen Regierungspartner keine Eile mit der Konkretisierung ihres Vorhabens hatten: CDU und CSU mußten zunächst ihre Differenzen über eine Höchstgrenze für Flüchtlinge beilegen, die man im Wahlkampf bewußt in den Hintergrund hatte treten lassen. Am 9. Oktober 2018 einigten sich Angela Merkel und Horst Seehofer auf die Maximalzahl von 200 000 pro Jahr. Ein weiterer Grund für die Verzögerung der Koalitionsgespräche war die Rücksichtnahme auf die Landtagswahl in Niedersachsen am 15. Oktober, die dort zu einer Großen Koalition führte.

Aufgrund dieser Verzögerung begannen die offiziellen Sondierungen der Jamaika-Partner erst am 20. Oktober und damit fast vier Wochen nach der Bundestagswahl. Die Größe der Verhandlungsdelegationen deutete darauf hin, dass es sich bei den sogenannten Sondierungen in Wirklichkeit um Koalitionsgespräche handelte: Die „große Sondierungsrunde“ bestand aus 52 Politikern, die nicht nur auf Bundesebene, sondern auch in der Landes- und Kommunalpolitik tätig waren. Es wurden mehrere Arbeitsgruppen eingerichtet. Die oberste Ebene bildete die Runde der Parteivorsitzenden[26].

Obwohl der Verlauf der Sondierungen nach außen immer positiv dargestellt wurde, lassen die Kommentare einzelner Verhandlungsteilnehmer den Dissenz in wichtigen Politikbereichen erkennen. Christian Lindner, der die Sondierungen für die FDP führte, sprach nach dem Scheitern von 237 ungeklärten Differenzpunkten. Sie betrafen so wichtige Bereiche wie die Klimapolitik, die Finanzen, die Flüchtlingsfrage sowie die Energie- und Verkehrspolitik. Nach Darstellung von Lindner waren die unterschiedlichen Auffassungen über die zukünftige europäische Finanzpolitik der unmittelbare Anlaß für den Ausstieg der FDP am Abend des 19. November 2017[27]. In den Verhandlungen habe man „keine gemeinsame Vertrauensbasis entwickeln“ können. Es sei besser, „nicht zu regieren, als falsch zu regieren"[28]. Ob man bei den Gesprächen zwischen CDU, CSU, Grünen und FDP überhaupt einer Einigung näher kam, scheint auch nach den Ausführungen des schleswig-holsteinischen Umweltministers Robert Habeck fraglich zu sein. Er nannte den Familiennachzug für subsidiär schutzberechtigte Flüchtlinge, den Kohleausstieg, die Rüstungskontrolle sowie die Europapolitik als wichtigste Konfliktpunkte. Habeck erklärte, auch die Grünen hätten "mehr als ein Dutzend Mal an Abbruch gedacht". und fügte hinzu: "Es war kaum auszuhalten, dass sich nichts bewegt hat, obwohl wir über Wochen permanent geredet haben. . .“[29]

Im Parlamentarischen Rat hatte man ursprünglich die Vorstellung, die Regierungsbildung sollte im kurzen Abstand nach der Bundestagswahl stattfinden. Der oben beschriebene Vorschlag des ARA zur Kanzlerwahl, der auf die Mitwirkung des Bundespräsidenten verzichtete, sah folgenden Zeitplan vor: Falls es dem neuen Bundestag in einem Zeitraum von 14 Tagen nach seinem Zusammentritt nicht gelang, einen Kanzler mit absoluter Mehrheit zu wählen, sollte bereits ein neuer Wahlgang stattfinden, in welchem der Kandidat mit den meisten Stimmen gewählt ist. Da der neue Bundestag spätestens vier Wochen nach der Wahl zusammentreten muß, wäre auf diese Weise spätestens sechs Wochen nach der Bundestagswahl ein neuer Bundeskanzler gewählt worden. Diese enge Terminierung der Kanzlerwahl wurde mit der Wiedereinführung des Bundespräsidenten in den Regierungsbildungsprozess in der zweiten Lesung des Hauptausschusses rückgängig gemacht[30].

Der Verzicht auf Neuwahl und Minderheitsregierung

Als die Jamaika-Sondierungen scheiterten erlangten die beiden Optionen des Parlamentarischen Rates - Neuwahlen oder Minderheitsregierung -, nicht nur theoretische, sondern tagespolitische Bedeutung. Gleichzeitig wurde die geschäftsführende Bundesregierung zunehmend kritischer bewertet. Sie hat nach den Regeln des Grundgesetzes allerdings kaum geringere Kompetenzen als eine normale Regierung. Ihre Arbeitsfähigkeit wurde vor allem in der Europapolitik in Frage gestellt, obwohl in den Ministerräten kein Unterschied gemacht wird zwischen geschäftsführenden und nicht geschäftsführenden Ministern oder Regierungschefs.[31]. Die amtierende Kanzlerin bestärkte diese Bedenken in ihrer Neujahrsrede mit den Worten: „Die Welt wartet nicht auf uns“[32]. Die zurückhaltende Reaktion in Berlin auf die Reformpläne des französischen Präsidenten Emmanuel Macron für Europa lagen allerdings nicht an der lediglich geschäftsführenden deutschen Regierung, sondern an der kritischen Haltung zu seinen Finanzplänen. Die Bild-Zeitung kommentierte zu Beginn des neuen Jahres 2018 unter dem Titel „100 Tage ohne neue Regierung“: „Die Älteren erinnern sich vielleicht noch . . . vor 100 Tagen hat Deutschland gewählt – auf eine neue Regierung wartet das Wahlvolk immer noch vergebens“[33]. Die festgefahrene Regierungsbildung geriet unter dem Eindruck derartiger Kommentare in Zeitdruck und wurde zur Regierungskrise hochgestuft.

Eine Neuwahl des Bundestages wurde von den Medien und von einzelnen Politikern zunächst nicht ausgeschlossen. Christian Lindner erklärte bereits während der laufenden Jamaika-Sondierungen, die FDP habe keine Angst vor Neuwahlen[34]. Das SPD-Präsidium beschloß am 20. November 2017 einstimmig, man lehne eine Große Koalition ab und scheue keine Neuwahlen. Auch die amtierende Bundeskanzlerin erklärte sich zwei Tage später zur erneuten Kandidatur bei Neuwahlen bereit[35]. In den Medien wurden bereits die zu beachtenden Fristen berechnet und der 22. April 2018 als möglicher Wahltermin genannt[36]. Der Mut zum Risiko hatte aber nur kurze Zeit Bestand: Die Sozialdemokraten rückten bereits zwei Tage später von Neuwahlen ab und erklärten, sie würden gegebenenfalls eine von Angela Merkel geführte Minderheitsregierung tolerieren[37]. Der damalige Vorsitzende Martin Schulz warnte die Sozialdemokraten schließlich vor einem „Neuwahlfiasko"[38]. Merkel selbst erklärte am 25. November auf dem Landesparteitag der CDU von Mecklenburg-Vorpommern: „Neuwahlen halte ich für ganz falsch"[39]. Neuwahlen fanden auch in der Presse kaum Unterstützung. Bernd Ulrich bezeichnet sie bereits vor dem offiziellen Scheitern der Jamaika-Sondierungen in der "Zeit" als extrem gefährlich[40].

Der Rückblik auf die Weimarer Republik diente in dieser Diskussion zwar als Argument, war aber kein ausschlaggebendes Motiv für die Ablehnung von Neuwahlen. Größeres Gewicht hatte der mögliche Mandatsverlust, denn „die da rufen `Wir haben keine Angst vor Neuwahlen´, sind in allen Parteien die Spitzenpolitiker mit sicherem Listenplatz und die Abgeordneten mit sicheren Wahlkreisen“[41]. Eine ebenso große Bedeutung spielte die Furcht vor einem Wahlerfolg der AfD, die bei der Bundestagswahl vom 24. September 2017 auf anhieb 12,6 Prozent der Zweitstimmen erreichte.

Das Thema Minderheitsregierung wurde nach dem Scheitern der Jamaika Gespräche ebenfalls ausführlich diskutiert: Die Sozialdemokraten konnten sich nach den Aussagen ihrer neuen Fraktionsvorsitzenden Andrea Nahles die Tolerierung einer CDU/CSU-Minderheitsregierung durchaus vorstellen[42]. Der SPD-Landesvorsitzende von Rheinland-Pfalz, Roger Lewentz, schlug sogar eine SPD-geführte Minderheitsregierung zusammen mit den Grünen und der FDP vor, die in Mainz gemeinsam regieren[43]. Dieser innovative und taktisch geschickte Plan wurde aber von der Parteiführung nicht weiter verfolgt, weil man dort davon ausging, dass Angela Merkel weiterhin Bundeskanzlerin bleibt. Die Bild-Zeitung glaubte bereits am 23.November zu wissen, die geschäftsführende Kanzlerin wolle keine Minderheitsregierung[44]. Die Unionsparteien lehnten in der Tat kurze Zeit später eine Regierung mit wechselnden Mehrheiten ab[45]. Merkel hielt sich aber eine Hintertür offen: Im ZDF-Interview „Berlin-Direkt" vom 11. Februar 2018 erklärte sie, falls das SPD-Mitgliedervotum scheitere, müsse der Bundespräsident einen Kanzlerkandidaten vorschlagen und in diesem Fall stehe sie zur Verfügung. Dies kann nur als Bereitschaft gedeutet werden, das Amt auch ohne ausführliche Koalitionsverhandlungen als Minderheitenkanzlerin zu übernehmen.

Die Große Koalition als beste Lösung?

Die vom Parlamentarischen Rat vorgesehenen Auswege bei der Regierungsbildung wurden 2017/18 nicht begangen, weil mit der Großen Koalition die Bildung einer parlamentarischen Mehrheit gelang. Aus der Regierungsbildung 2017/18 ergeben sich allerdings offene Fragen, die beim schnellen Übergang zum Regierungsgeschäft der erneuerten Großen Koalition unbeantwortet blieben: In der Diskussion über die Auflösung des Bundestages spielte das Argument aus dem Parlamentarischen Rat eine Rolle, eine Neuwahl kurz nach einer regulären Bundestagswahl würde kaum zu anderen Mehrheiten führen. Diese These läßt sich kaum widerlegen, weil es hierfür in der Bundesrepublik noch keine Beispiele gibt. Die Parteien hätten jedoch 2018 mindestens sechs Monate Zeit gehabt, den Wahlkampf mit neuen Programmpunkten und neuen Kandidaten zu bestreiten. Auch neue Koalitionsmöglichkeiten können in dieser Zeit Gestalt gewinnen. In den Parteiführungen bestand jedoch nicht die hierzu erforderliche Risikobereitschaft und Flexibilität. Der Vergleich mit den letzten Wahlen der Weimarer Republik unterschätzt die politische Stabilität und die wirtschaftliche Prosperität der Bundesrepublik sowie ihre vertragsmäßige Vernetzung auf internationaler Ebene. Zudem erscheinen die rechten und linken Ränder ihres Parteiensystems bisher eher harmlos verglichen mit dem offenen Kampf der aus Moskau gesteuerten KPD und der Nationalsozialisten gegen die Republik von Weimar.

Die Ablehnung einer Minderheitsregierung in der Diskussion von 2017/18 war ebenfalls von der Erinnerung an das Weimarer Muster geprägt: Man ging davon aus, dass die Parteien auf dem linken und rechten Flügel des Spektrums jede Kooperation mit der Regierung ablehnen. Die Minderheitsregierung wurde statisch betrachtet und fast immer mit angeblich unvermeidbaren Neuwahlen verbunden. Daß eine Minderheitsregierung über einen längeren Zeitraum mit wechselnden Mehrheiten regieren oder sogar wieder zu einer Mehrheitsregierung werden kann, schien unvorstellbar. Die weitgehenden verfassungsrechtlichen Möglichkeiten des Minderheitskanzlers wurden ausgeblendet. Der von Heinrich von Brentano (CDU) im Parlamentarischen Rat entwickelte Gedanke, der Minderheitskanzler könne über die Vertauensfrage Neuwahlen zu einem für ihn günstigen Zeitpunkt erreichen, fand keinen Eingang in die Diskusssion. Die Erfahrungen mit Minderheitsregierungen in anderen Ländern, wie in Skandinavien oder Portugal, wurden ebenfalls nicht aufgegriffen. Auch in diesen Fragen fehlte auf allen Seiten der Mut zum Risiko und die Bereitschaft neue Wege zu gehen.

Beim Weg in die vierte Große Koalitions spielte der Bundespräsident eine wichtige Rolle, weil er die Dispositionsfreiheit über den zeitlichen Ablauf der Kanzlerwahl besitzt. Er kann nach dem GG nicht nur entscheiden, wen er als Kanzlerkandidaten für den ersten Wahlgang vorschlägt, sondern auch den Zeitpunkt seines Vorschlags selbst bestimmen. Bundespräsident Steinmeier hätte während der lange andauernden und offenbar ergebnislosen Jamaika-Sondierungen die Möglichkeit gehabt, eine Kanzlerkandidatin oder eine Kanzlerkandidaten vorzuschlagen. Damit hätte er die verhandelnden Parteien unter Druck gesetzt, wäre aber das Risiko eingegangen, am Ende vor der Entscheidung zwischen Minderheitsregierung oder Neuwahl zu stehen. Da im Grundgesetz ein verbindlicher Zeitplan für die Regierungsbildung fehlt, wird dieser vom Bundespräsidenten bestimmt. Der Präsident gerät so in eine Vermittlerrolle, die es ihm ermöglicht, die Kanzlerwahl und die Koalitionsbildung zu beeinflussen[47].

In der Woche nach dem 20. November 2017 sprach Bundespräsident Steinmeier mit der amtierenden Bundeskanzlerin und den Vorsitzenden der anderen im Bundestag vertretenen Parteien. Er machte deutlich, dass er Neuwahlen ablehne, und forderte alle Parteien auf, ihrer „Verpflichtung zum Gemeinwohl“ gerecht zu werden. Seine Skepsis gegenüber einer Minderheitsregierung begründete Steinmeier mit ihrer angeblich mangelnden Handlungsfähigkeit auf internationaler Ebene, insbesondere in der Europapolitik[48]. Als sich der Bundespräsident am Abend des 30. November mit den Vorsitzenden von CDU,CSU und SPD traf, wurde deutlich, dass er die Bildung einer Großen Koalition favorisierte. Diese einzige noch verbleibende Option zur Mehrheitsbildung kam auch Angela Merkel entgegen, weil sie ihre Wiederwahl zur Kanzlerin und ihre Führungsrolle in der CDU/CSU sicherte.

Offen blieb noch die Zustimmung der Sozialdemokraten zu einer erneuten Großen Koalition. Bereits unmittelbar nach dem Scheitern der Jamaika-Sondierungen hatte der Sprecher des „Seeheimer Kreises“, Johannes Kahrs, argumentiert: „Nach dem Aus von Jamaika haben wir eine neue Situation“. Man müsse deshalb offen in die Gespräche mit dem Bundespräsidenten gehen. Aus den Landesverbänden in Baden-Württemberg und Sachsen-Anhalt kamen ebenfalls Stimmen, man solle sich Gesprächen über eine Große Koalition nicht verweigern[49]. Anschließend steuerten die Sozialdemokraten zielstrebig die Erneuerung der Großen Koalition an: Ein Bundesparteitag beschloß zunächst am 6. Dezember „ergebnisoffene Sondierungen“. Ein weiterer Pateitag am 21. Januar 2018 sprach sich für Koalitionsverhandlungen mit den Unionsparteien aus. Das Mitgliedervotum wurde in sieben Regionalkonferenzen vorbereitet, bei denen die Parteiprominenz geschlossen für die Große Koalition auftrat – einschließlich derjenigen, die vorher anderer Meinung waren. Die Auszählung des Mitgliedervotums ergab am 4. März 2018 bei einer Beteiligung von 78 Prozent eine Zustimmung von 66 Prozent der Mitglieder für das Verhandlungsergebnis mit den Unionsparteien. Da CDU und CSU bereits durch ihre Parteigremien zugestimmt hatten, war der Weg frei zur Wiederwahl Angela Merkels zur Bundkanzlerin am 14. März und zur anschließenden Ernennung der Kabinettsmitglieder[50].

Ob CDU/CSU und SPD ihr Bündnis nach einem Jahr noch als glückliche Lösung betrachten, scheint fraglich. Der Verlust der Volksparteien an Stimmen und Mitgliedern ist unverkennbar. Er mag zu einem großen Teil auf unumkehrbare gesellschaftliche Entwicklungen zurückzuführen sein, ist aber auch das Ergebnis des großen Regierungsbündnisses. Diese Allianz besteht inzwischen seit nahezu 14 Jahren, denn in der Zeit der Koalition von CDU/CSU und FDP zwischen 2009 und 2013 mußten die Sozialdemokraten der Kanzlerin in der Euro- und Griechenlandkrise beispringen. Große Koalitionen sind auch keineswegs gleichbedeutend mit starken Regierungen, obwohl dies von Union und SPD bei ihrer Bildung immer behauptet wird. Die Realität sieht anders aus: Auf vielen Politikfeldern führen diese Bündnisse vielmehr zum Verschieben und Ausklammern notwendiger Entscheidungen.

Gleichzeitig stabilisierten sich die in Opposition zur Großen Koalition stehenden kleineren Parteien: Die Grünen, die FDP, die Linke und die AfD liegen bei Wahlen und Umfragen deutlich über der Fünf-Prozent-Hürde. Eine geschlossen auftretende Opposition ist von ihnen allerdings nicht zu erwarten. Die ergebnislosen Jamaika-Sondierungen machten vielmehr die programmatischen Unterschiede zwischen ihnen deutlich. Auf diese Weise etablierte sich ein alternativloser Parlamentarismus. Der personelle und programmatische Wechsel, ein Grundelement parlamentarischer Regierungsweise, geriet ausser Sichtweite.

Angesichts der Aufgliederung des deutschen Parteiensystems ist mit weiteren kritischen Regierungsbildungen zu rechnen. In Zukunft könnten nicht nur drei Parteien (einschließlich der CSU) notwendig sein, um eine Mehrheitskoalition zu bilden, sondern vier oder fünf. Man sollte sich deshalb mit dem Gedanken einer Minderheitsregierung vertraut machen und ihre Vor- und Nachteile nüchtern abwägen. Bei einem Bruch der Großen Koalition würde sie automatisch entstehen. Auch die gegenwärtige Regierung wird zur Minderheitsregierung, falls sie für grundlegende Entscheidungen die Zustimmung des Bundesrates benötigt, denn dort kontrollieren Union und SPD allein nicht die Mehrheit der Stimmen[51]. Den Gedanken an eine Neuwahl des Bundestages sollte man nicht weiterhin durch den Rückblick auf Weimar stigmatisieren. Wahlen sind schließlich ein durchaus demokratisches Element. Auf Bundesebene bilden sie für die Wähler die einzige Gelegenheit, unmittelbar in den politischen Willensbildungsprozeß einzugreifen. Eine Fahrt zum Wahllokal dauert in der Regel nicht länger als zwanzig Minuten.

[1] Erweiterte Fassung eines Vortrags zum Dies Academicus der Universität Bonn vom 5. Dezember 2018

[2] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 2: Der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, bearb. von Peter Bucher, 1981, S. 405 und 597

[3] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 9: Plenum, bearb. von Wolfram Werner, 1996, S. 55, 57 und 60; Uetz: Adolf Süsterhenn (1905-1974), in: Buchstab / Kleinmann (Hrsg.): In Verantwortung vor Gott und den Menschen. Christliche Demokraten im Parlamentarischen Rat 1948/49, 2008, S. 355-364; Zur Verfassungskonzeption der „konstitutionellen Demokratie": Niclauß: Der Weg zum Grundgesetz. Demokratiegründung in Westdeutschland, 1998, S. 73 ff.

[4] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 13: Ausschuß für Organisation des Bundes /Ausschuß für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege, Teilband 1, bearb. von Edgar Büttner und Michael Wettengel, 2002, S. 219, 239 ff. und 245

[6] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 14: Hauptausschuß, Teilband 1, bearb. von Michael F. Feldkamp, 2009, S. 71 f.

[8] Der Parlamentarische Rat 1948-1949. (Anm. 4), S. 256-275 und 449 f.

[9] Wengst: Thomas Dehler 1897-1967. Eine politische Biographie, 1997, S.124-125 sowie: Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Band 14: Hauptausschuß, Teilband 2, bearb. von Michael F. Feldkamp, 2009, S. 1541-1551. Am 4. 12. 1948 schrieb Dehler im Informationsdienst seiner Partei: „Die Verhandlungen über die Wahlrechtsfrage sind auf ein totes Gleis geraten. . . „ und am 15.1.1949 veröffentlichte er an gleicher Stelle einen Beitrag „FDP fordert Präsidialregierung“(Streit um das Staatsfragment. Theodor Heuss und Thomas Dehler berichten über die Entstehung des Grundgesetzes, 1999, S. 87 und 100 – 103)

[10] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 6), S. 72

[11] ebenda, S. 72-74; Agethen: Heinrich von Brentano (1904-1946), in: Buchstab / Kleinmann (Anm. 3), S. 123-133. Zur Rolle Brentanos bei den hessischen Verfassungsberatungen und im Parlamentarischen Rat: Sindejev: Genrich fon Brentano, in: Voprosy Istorii 2010, Heft 12, S. 52-73

[12] Zur Bedeutung Menzels für die Verbindung zwischen SPD-Fraktion und Parteizentrale der SPD in Hannover: Hirscher: Sozialdemokratische Verfassungspolitik und die Entstehung des Grundgesetzes. Eine biographietheoretische Untersuchung zur Bedeutung Walter Menzels, 1989, S. 157-179

[13] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 6), S. 80-82

[15] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 9), S. 1011-1014; zur Rolle Carlo Schmids im Parlamentarischen Rat: Petra Weber: Carlo Schmid. Eine Biographie, 1996, S. 330-390

[16] Der Parlamentarische Rat 1948-1948, (Anm. 2), S. 597

[17] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 3), S. 32, 65 f.,76, 109, 128 f.; Niclauß: Das Amt des Bundespräsidenten im Parlamentarischen Rat, in: van Ooyen / Möllers (Hrsg.): Der Bundespräsident im politischen System, 2012, S. 35-45, S. 36 ff.

[18] Der Parlementarische Rat 1948-1949, (Anm. 4), S. 213-217 und S. 229

[19] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 6), S. 105 f.

[20] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Band 7: Entwürfe zum Grundgesetz, bearb. von Michael Hollmann, 1995, S. 161-163

[21] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 9), S. 1013 f.

[22] Wenn man die Präsidialregierungen und die Fachleute- Regierung Cuno hinzurechnet, erlebte die Republik zwölf Minderheitsregierungen. Die erste Regierung Adolf Hitlers war ebenfalls ine Minderheitsregierung.

[23] vgl. Bericht Walter Menzels an Erich Ollenhauer und Fritz Heine vom 19.11.1948 im Nachlaß Carlo Schmid Nr.1162 im AsD, Bonn

[24] Drucksache Nr. 318 vom 26. November 1948 in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 20), S. 67-69

[25] Vgl. die Diskussion in der 34. Sitzung des Hauptausschusses am 11. Januar 1949 in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 9), S. 1032-1041

[26] Vgl. die ausführliche Darstellung von Siefken: Regierungsbildung "wider Willen"- der mühsame Weg zur Koalition nach der Bundestagswahl 2017 (ZParl, Heft 2/2018, S. 407-436)

[27] So geht es nicht - FDP-Chef Lindner über das Jamaika-Aus (Spiegel-Online vom 23.11.2017, abgerufen am 17.08.2018)

[28] Spiegel-Online vom 20.11.2017, abgerufen am 28.12.2018

[29] Wie Grünen-Minister Habeck die Jamaika Gespräche erlebte (Spiegel-Online vom 22.11.2017, abgerufen am 17.08.2018)

[30] Der Parlamentarische Rat 1948-1949, (Anm. 20), S.60 und S. 246

[31] Wie das Jamaika-Aus die EU bremst (Spiegel-Online vom 20.11.2017, abgerufen am 5.8.2018)

[32] www.faz.net vom 30.12.2017, abgerufen am 16.11.2018

[34] Keine Angst vor Neuwahlen (www.tagesschau.de vom 5.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)

[35] Merkel zur erneuten Kandidatur bei Neuwahlen bereit (Spiegel-Online vom vom 22.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)

[36] Termin für mögliche Neuwahlen kursiert bereits (www.welt.de vom 21.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)

[37] SPD könnte Merkel als Kanzlerin tolerieren (www.t-online.de vom 22.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)

[38] Schulz warnt SPD vor Neuwahl-Fiasko (Spiegel Online vom 19.1.2018, abgerufen am 22.8.2018)

[39] Merkel auf CDU-Landesparteitag gegen Neuwahlen (www.br.de vom 25.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)

[40] Sie haben es in der Hand (ZEIT ONLINE vom 15.11.2017, abgerufen am 4.8.2018)

[41] Hugo Müller-Voss: Neuwahlen - Die Angst geht um (Cicero Online vom 23.11.2017, abgerufen am 19.8.2018)

[42] www.rp-online.de vom 21.11.2017 (abgerufen am 23.8.2018)

[43] Lewentz schlägt Minderheitsregierung unter SPD-Führung vor (www.süddeutschezeitung.de vom 22.11.2017, abgerufem am 25.8.2018)

[44] Kann funktionieren, was Merkel nicht will? (www.bild.de vom 23.11.2017, abgerufen am 23.8.2018)

[45] Die Union will keine Minderheitsregierung (www.tagesspiegel.de vom 11.12.2017, abgerufen am 24.8.2018)

[46] Merkels Verwirrspiel um eine Minderheitsregierung (www.t-online.de vom 12.2.2018, abgerufen am 25.8.2018).

[47] Unter Verfassungsrechtlern ist die Auffassung vorherrschend, falls der Bundespräsident keinen Vorschlag macht, könne der Bundestag nach Art. 63, Abs. 3 GG den Kanzler wählen. Wann die Frist für den Vorschlag des Präsidenten abläuft, bleibt jedoch offen. Vgl. Starck (Hrsg.): Kommentar zum Grundgesetz, Bd. 2, München 2010 (6. Aufl.), S. 1624 f. sowie Dreier (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar, Tübingen 2006 (2. Aufl.), S. 1428 f.

[48] Steinmeier wird zum Anwalt der Demokratie (www.tegesspiegel.de vom 22.11. 2017, abgerufen am 7.5.2018)

[49] SPD könnte Merkel als Kanzlerin tolerieren (www.t-online.de vom 22. 11.2017, abgerufen am 19.8.2018)

[50] hierzu die Darstellung von Siefken (Anm. 24)

[51] Niclauß: Der diskrete Charme einer Minderheitsregierung, in: ZParl H. 1 / 2017, S. 211-215, S. 214